Renforcement de la surveillance de la sécurité des barrages suisses
Berne, 19.05.2010 - Les grands barrages en Suisse sont sûrs. Des exigences légales élevées et la surveillance compétente de la sécurité assurée par la Confédération y veillent, comme le confirme une étude réalisée sur mandat du DETEC. Toutefois, étant donné le nombre croissant de constructions nouvelles et de transformations ainsi que le vieillissement des barrages construits pour certains il y a de cela 60 ans, la surveillance de la sécurité devient de plus en plus exigeante et complexe. C’est pourquoi les experts estiment qu’il est urgent d’augmenter les ressources en personnel de l’autorité de surveillance de l’Office fédéral de l’énergie (de 7 à 13 spécialistes). Aujourd’hui, le Conseil fédéral a pris connaissance de cette situation; il se prononcera à ce sujet en se fondant sur l’évaluation globale des ressources dans le domaine du personnel.
La Suisse est un pays de barrages: plus de 220 grands barrages sont actuellement soumis à la surveillance de la Confédération et près d'un millier de petits barrages relèvent de la surveillance des cantons. Comme pour toutes les technologies de grande taille, l'exploitation des barrages comporte des risques. Toutefois, la probabilité d'une défaillance au niveau d'un mur de retenue est très faible. En effet, la législation suisse impose des exigences élevées concernant la conception, la construction, l'exploitation et la surveillance des murs de retenue et des digues. D'éventuels défauts peuvent ainsi être détectés rapidement et les mesures nécessaires peuvent être prises.
Il appartient au Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) de veiller à ce que les barrages suisses présentent un niveau de sécurité élevé, aujourd'hui et à l'avenir. Le DETEC a confié à l'Office fédéral de l'énergie (OFEN) la surveillance de la sécurité. Cette tâche y est assurée par les sept ingénieurs de la Section Barrages.
En 2008, le DETEC a élaboré des directives concernant le contrôle de la surveillance de la sécurité par voie d'audits. Il en ressort notamment qu'il entend faire évaluer régulièrement par un organisme indépendant ses offices fédéraux chargés de tâches de surveillance de la sécurité. Fin 2009, l'OFEN a fait l'objet d'un premier audit de sécurité de ce type, réalisé par la société allemande DNV Industry Solutions Germany GmbH. Il s'agissait d'examiner et d'évaluer systématiquement l'accomplissement de la surveillance de la sécurité par l'OFEN dans les domaines des barrages, des conduites de gaz naturel et des oléoducs, d'identifier des possibilités d'amélioration et les points vulnérables et de recommander au secrétaire général du DETEC d'éventuelles mesures y remédiant. Les résultats de l'audit ont été communiqués au DETEC fin janvier 2010. Des plans de mesures en vue d'améliorer la surveillance de la sécurité sont en cours de préparation.
Renaissance de la force hydraulique et barrages vieillissants = exigences accrues pour la surveillance de la sécurité
La majeure partie des plus de 220 grands barrages ont été construits entre 1950 et 1970, comme par exemple le barrage de la Grande Dixence, construit en 1950, dont le mur de retenue de 285 m de haut est le plus haut au monde. A la fin des années 50, ces grands ouvrages ont été placés sous la surveillance directe de la Confédération. Après le boom de la construction, les activités de surveillance se sont concentrées à partir des années 70 sur la surveillance à proprement parler. Un petit nombre d'experts suffisait. Leur nombre n'a quasiment pas changé depuis. Encore aujourd'hui, seuls 7 ingénieurs s'occupent de la surveillance de la sécurité des barrages, et ce alors que le contexte a notablement évolué:
- La force hydraulique a connu une véritable renaissance ces dernières années: pour la première fois depuis longtemps, on construit de nouveaux barrages, comme ceux de Nant de Drance ou Linthal et il est procédé à des transformations importantes devant être évaluées, autorisées et suivies par l'autorité de surveillance.
- Les barrages construits il y a plus de 50 ans vieillissent. Le temps passant, l'évaluation de la sécurité devient de plus en plus complexe et délicate, d'où la nécessité de ressources supplémentaires pour assurer la surveillance, autoriser et encadrer les travaux d'entretien.
- Depuis 1999, la Confédération assure également la haute surveillance des cantons, ces derniers surveillant désormais la sécurité des quelque 1000 petits barrages qui n'étaient pas surveillés jusqu'alors.
Pour chacun des plus de 220 grands barrages, les 7 ingénieurs de la section Barrages de l'OFEN doivent effectuer des inspections sur place, suivre les études de sécurité, analyser les rapports annuels de sécurité, se procurer et contrôler les règlements de surveillance, définir des mesures permettant d'assurer la sécurité (par exemple la réalisation d'études de sécurité spécifiques en cas de phénomènes de vieillissement), effectuer des contrôles extraordinaires comme en cas de secousses sismiques ou après des intempéries, ainsi qu'autoriser les projets de constructions nouvelles et de transformation et contrôler les travaux. A ceci s'ajoutent le contrôle des plans d'urgence des différentes installations, la haute surveillance sur la surveillance de la sécurité opérée par les cantons ou encore l'élaboration des principes fondamentaux de sécurité technique.
Davantage de personnel: une nécessité pour garantir la sécurité
Le nombre d'ingénieurs compétents n'a pas changé depuis longtemps. Il est évident qu'ils ne sont désormais plus assez nombreux pour faire face aux contraintes actuelles et que certaines tâches peuvent prendre du retard ou être traitées de manière superficielle. L'audit de sécurité souligne bien que les collaborateurs de la section Barrages font preuve d'un grand engagement et d'un sens des responsabilités remarquable dans l'accomplissement de leur activité de surveillance et ont pu assurer, à ce jour, un niveau de sécurité élevé. Néanmoins, leur nombre insuffisant constitue un point critique, menaçant d'ores et déjà la réalisation des tâches de surveillance dans la mesure nécessaire et les délais impartis. Il manque jusqu'à 6 personnes pour pouvoir traiter avec le soin requis la quantité de projets existant.
Le DETEC a présenté la situation actuelle au Conseil fédéral dans une note de discussion. Il demande une augmentation provisoire des ressources en personnel à raison de trois postes à plein temps tout en se réservant la possibilité de déposer une demande de ressources en personnel supplémentaires lorsque seront mis en application les recommandations du rapport d'audit et les plans de mesures qui en découlent. Les coûts correspondants peuvent être couverts en grande partie par les recettes apportées par des redevances; le projet de loi fédérale sur les ouvrages d'accumulation prévoit, par ailleurs, l'introduction d'une taxe de surveillance. Le Conseil fédéral se prononcera sur la demande du DETEC dans le cadre de l'évaluation globale des ressources dans le domaine de personnel.
A titre de mesure supplémentaire d'amélioration de la surveillance de la sécurité, l'OFEN doit également introduire un système de management de la sécurité prévoyant une planification et des rapports systématiques ainsi qu'un système de management du risque. Ces mesures concernant l'organisation doivent non seulement permettre une planification et une gestion plus efficaces de la surveillance des différents barrages, mais aussi faciliter l'identification des nouveaux risques et la planification de mesures en temps voulu.
Encadré 1: Surveillance des barrages suisses
Les grands barrages ont été construits en Suisse lors du boom de la construction entre 1950 et 1970, comme par exemple les imposants murs de retenue de plus de 200 m de haut de la Grande Dixence VS, de Mauvoisin VS, de Contra TI et de Luzzone TI. A cette époque, la Confédération a pris de premières mesures en vue d'assurer la sécurité: en 1957, les barrages d'une hauteur de retenue d'au moins 10 m ou d'une hauteur de retenue d'au moins 5 m et d'une capacité de retenue de plus de 50 000 m3 ont été placés sous la surveillance de la Confédération. Jusqu'à la fin des années 90, tous les petits ouvrages ne relevaient pas de la surveillance de l'Etat. L'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les ouvrages d'accumulation (OSOA; RS 721.102) a permis de remédier à cette lacune. Depuis 1999, les grands barrages sont soumis à la surveillance de la Confédération. L'autorité de surveillance pour les 222 grands barrages actuellement en service est la section Barrages de l'Office fédéral de l'énergie. Les petites installations (bassins de retenue en vue d'utiliser la force hydraulique, pour l'approvisionnement en eau, l'irrigation, l'enneigement artificiel ou la pisciculture) représentant un danger particulier pour les personnes ou les biens sont placées sous la surveillance des cantons, la Confédération exerçant une haute surveillance. Les cantons ont recensé 1000 petites installations et sont en train de déterminer leur potentiel de risque. En cas de menace potentielle, l'état de l'installation doit être contrôlé et la surveillance selon les dispositions de l'OSOA engagée.
L'ordonnance sur les ouvrages d'accumulation prévoit trois piliers afin d'assurer la sécurité:
1. Sécurité de la construction: L'autorité de surveillance approuve les plans de construction, surveille l'exécution des travaux de construction et autorise la première mise en eau. Elle contrôle périodiquement si le barrage satisfait aux exigences de sécurité concernant la construction et ordonne le cas échéant des mesures en vue d'assurer la sécurité de l'ouvrage.
2. Surveillance: Le propriétaire du barrage doit surveiller celui-ci pendant toute sa durée de vie, afin d'identifier à temps des dommages, un comportement anormal ou des dangers. Il élabore des rapports périodiques à l'intention de l'autorité de surveillance qui contrôle si la surveillance satisfait aux dispositions légales et si les exigences de sécurité sont toujours remplies.
3. Concept en cas d'urgence: Chaque barrage relevant de la surveillance doit disposer d'un concept en cas d'urgence, dans l'éventualité où des problèmes de sécurité devaient survenir en dépit de la sécurité de l'ouvrage et de la surveillance constante. Des concepts d'alarme et d'évacuation font notamment partie de ces dispositions en cas d'urgence. L'autorité de surveillance contrôle que ces concepts existent et sont fiables.
Encadré 2: Loi sur les ouvrages d'accumulation au Parlement
En juin 2006, parallèlement au projet de loi sur le contrôle de la sécurité, le Conseil fédéral a soumis aux chambres fédérales le message relatif à la Loi fédérale sur les ouvrages d'accumulation. A l'automne 2009, le Parlement a décidé de ne pas entrer en matière sur la loi sur le contrôle de la sécurité. Les débats au Parlement concernant la loi sur les ouvrages d'accumulation se poursuivent donc.
Encadré 3: Audit de sécurité concernant la surveillance des conduites de gaz naturel et des oléoducs
Dans le cadre de l'audit de sécurité, l'accomplissement de la surveillance de la sécurité par l'OFEN dans le domaine des conduites de gaz naturel et des oléoducs a également été examiné. Les principales conclusions sont les suivantes: La section Droit et transport par conduites ainsi que l'inspection fédérale des pipelines (IFP) accomplissent leurs tâches de surveillance comme il se doit. Il faut toutefois envisager une augmentation du nombre de collaborateurs tant à l'OFEN qu'à l'IFP.
Adresse pour l'envoi de questions
Marianne Zünd, responsable de la communication OFEN, 031 322 56 75
Auteur
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication
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