1. Point de la situation

Presque tous les partis et groupements d’intérêts n’ont qu’un mot d’ordre pour le scrutin du 16 mai: «gagner à tout prix». Ainsi, les positions se durciront dans les jours et semaines à venir et la campagne prendra un tour émotionnel. En tant que partisan du paquet fiscal et des deux projets concernant l’AVS, mon but n’est pas de vous convaincre en misant uniquement sur les émotions. La Suisse a besoin de mesures efficaces pour mener une politique budgétaire et fiscale s’inscrivant dans la durée. Je n’oublierai cependant pas d’évoquer également les points faibles du paquet fiscal.

Nous devons nous demander en permanence quelle est la position de notre pays dans le contexte international. Cette position s’est malheureusement détériorée ces derniers temps. Nos points de comparaison habituels sont les pays de l’OCDE. La Suisse est membre de cette organisation, avec entre autres les pays de l’UE, le Canada et l’Australie.

- De 1960 à 1974, la Suisse a affiché une croissance économique à peu près égale à celles des pays de l’UE et de l’OCDE.

- De 1975 à 1990, la croissance a été moins forte en Suisse que dans la zone OCDE, toutefois elle atteignait encore 2,5 % en moyenne.

- Depuis 1991, les autres pays nous ont distancé en matière de croissance. En dépit d’un niveau de vie élevé, on observe une tendance négative: nous sommes le seul pays de l’OCDE en panne de croissance.

Depuis 1990, les finances fédérales ont évolué de la manière suivante:

- les comptes se sont soldés une seule fois par un bénéfice, à savoir en l’an 2000

- la dette brute a passé de 38 milliards à 123 milliards

- le taux d’endettement a passé de 11,8 % à 28,8 % du PIB

- la quote-part de l’Etat (Confédération) a passé de 9,7 % à 11,5 % du PIB

- la quote-part fiscale (assurances sociales comprises) a passé de 26 % à 31 % du PIB

- la quote-part d’impôt (Confédération) a passé de 8,9 % à 10,1 % du PIB

- les recettes courantes (Confédération) ont passé de 32,6 milliards à 47,1 milliards (des reculs ont été enregistrés en 1999, 2001 et 2003)

- des facteurs particuliers ont été pris en considération, tels que les effets conjoncturels (prêts à l’assurance-chômage, parts des cantons liées aux recettes), les dépenses extraordinaires (financement de la Caisse de pensions, Swissair, montants à caractère unique versés aux CFF), ainsi que le fonds pour les grands projets ferroviaires et les EPF.

Cette évolution est inquiétante, pas tellement en raison des chiffres absolus, qui se situent dans les moyennes observées dans la zone OCDE, mais plutôt du fait de la tendance négative qui persiste depuis plus de dix ans. Si nous n’arrivons pas à enrayer rapidement et énergiquement cette détérioration, nous nous retrouverons dans le milieu du peloton.

Il s’agit là d’une sombre perspective pour un pays prospère qui doit s’affirmer face à la concurrence internationale avant tout par ses exportations. Il convient d’empêcher qu’un tel scénario se réalise.

Le niveau élevé de prestations étatiques dont nous bénéficions nous a rendus exigeants. Si nous ne changeons pas de mentalité afin de ramener nos prétentions à un niveau raisonnable, nous risquons d’aller au devant d’un déclin durable.

La faiblesse de la croissance met en péril notre niveau de vie et le financement de notre politique sociale (voir le rapport sur la croissance publié par le seco en 2002). La politique budgétaire et la politique fiscale font partie des principaux facteurs qui déterminent la croissance.

Que contient le paquet fiscal?

2. Réforme de l’imposition du couple et de la famille

Eléments principaux:

Attendue depuis longtemps, cette réforme constitue un pas vers une plus grande équité fiscale dans un domaine important pour notre société. Tandis que la plupart des cantons ont déjà atténué la discrimination des couples mariés à double revenu en se fondant sur l’arrêt prononcé en 1984 par le Tribunal fédéral, le droit fiscal fédéral n’a pas tenu compte jusqu’ici de cette problématique. Aujourd’hui, une personne qui se marie doit payer davantage d’impôts uniquement du fait de son nouvel état civil, pour ainsi dire en guise de cadeau de mariage de l’Etat. Pour la population, il s’agit là d’une injustice frappant les couples mariés. Grâce à l’introduction du splitting partiel, ces couples cesseront enfin d’être pénalisés fiscalement par rapport aux concubins.

Un autre objectif consiste à promouvoir la famille, soit tous les ménages avec enfants. Les familles avec enfants (également les familles monoparentales) bénéficieront d’un allégement fiscal grâce à des déductions pour enfants nettement plus importantes. Par ailleurs, la nouvelle solution proposée en matière de déduction des primes de l'assurance-maladie obligatoire est particulièrement favorable aux familles. Ces mesures permettront de lutter contre la paupérisation.

Mise en vigueur et incidences financières

Au niveau fédéral, les nouvelles dispositions entreront en vigueur le 1er janvier 2005. Les cantons seront tenus d’inscrire dans leur droit fiscal les déductions pour les frais de garde des enfants et pour les primes de l’assurance-maladie obligatoire. Par ailleurs, le minimum vital sera exonéré d’impôt. Pour les familles monoparentales et pour les couples mariés avec ou sans enfants, la réforme se traduira par un allégement total de plus de 1,5 milliard au niveau de l’impôt fédéral direct. Ce chiffre comprend la part des cantons, qui s’élève à 30 %. Les cantons qui ont signé le référendum estiment qu’il faut s’attendre à une diminution supplémentaire des recettes d’environ un m illiard de francs pour les cantons et les communes.

Progression à froid

En ce qui concerne l’impôt fédéral direct, les effets de la progression à froid seront compensés quel que soit le résultat du scrutin. Les Chambres fédérales en ont décidé ainsi lors de la dernière session de printemps. Cette décision se fonde sur une disposition de la Constitution fédérale. Comme le paquet fiscal institue un nouveau système, il a fallu statuer sur l’application concrète au niveau des barèmes fiscaux et des déductions. Cette procédure n’a pas été exempte de frictions. Le fait que l’on n’entende plus guère parler de ce thème depuis la décision du Parlement montre qu’il est moins important qu’on ne le croyait au moment des débats. La décision du Parlement ne touche pas la compensation des effets de la progression à froid au niveau des impôts cantonaux et communaux, vu que les cantons statuent de manière autonome en la matière.

Cette décision entraîne une baisse des recettes de la Confédération. Toutefois, on ne peut pas imputer simplement au paquet fiscal la diminution des recettes découlant de la compensation décidée par le Parlement. Les effets de la progression à froid seraient aussi compensés en absence de paquet fiscal et dans ce cas, la compensation porterait même sur des montants un peu plus élevés. La décision du Parlement signifie uniquement que les allégements voulus persisteront au-delà de 2007, malgré le renchérissement.

3. Imposition de la propriété du logement

Eléments principaux:

La modernisation de l’imposition de la propriété du logement figure au premier plan. La réforme abolit l’imposition de la valeur locative qui constitue, comme chacun sait, un revenu fictif. Cette mesure mettra fin au conflit qui oppose depuis des années autorités fiscales et contribuables. Le système fiscal deviendra ainsi nettement plus simple. L'incitation fiscale à l'endettement sera également supprimée dans une large mesure.

Actuellement, seul un tiers de la population suisse vit dans ses propres murs. C’est peu en comparaison internationale.

A part le changement de système, d’autres mesures visent à encourager l’accession à la propriété du logement.

1. Une déduction des frais d'entretien de la résidence principale excédant 4 000 francs.

2. Une déduction des intérêts passifs jusqu’à concurrence de 7 500 francs (15 000 francs pour les couples mariés) durant les cinq années suivant l’acquisition du premier logement. Au cours des cinq années suivantes, le montant déductible diminue de 20 % par an.

3. Les personnes de moins de 45 ans peuvent déduire l’épargne-logement. Elles peuvent placer pendant 10 ans jusqu’à 12 000 francs par an (24 000 francs pour les couples mariés) sur un compte d’épargne-logement et les déduire de leur revenu. (Le retrait ultérieur du capital est exonéré d’impôt).

Appréciation des mesures complémentaires

Pour des raisons relatives à la constitution, au système fédéraliste et aux finances, l’aménagement de ces mesures n’est pas sans poser des problèmes.

Le projet actuel s’éloigne de l’idée de départ avant tout du fait de l’ampleur de la déduction des frais d’entretien. Le Conseil fédéral proposait des déductions limitées. Il souhaitait prendre des mesures ciblées des mesures de soutien en faveur notamment des propriétaires disposant de moyens financiers limités. En vertu de la décision du Parlement, les propriétaires de logement seront encouragés quelle que soit leur situation financière. En supprimant la limite supérieure pour la déduction des frais d’entretien, le Parlement s’est écarté de l’intention initiale du Conseil fédéral.

Le Parlement a également sensiblement accru le montant de la déduction des intérêts passifs. A l’époque, pour des raisons de proportionnalité et d’équité, le Conseil fédéral avait plaidé pour que les possibilités de déduction accordées aux personnes acquérant un logement pour la première fois soient limitées et pour que ces déductions soient fortement dégressives. Il comprend ainsi les objections des cantons référendaires. S’il approuve les grandes lignes de la réforme, il est toutefois prêt à soutenir les propositions constructives visant à corriger les mesures complémentaires prévues en matière de propriété du logement. Il reste suffisamment de temps pour cela, car la réforme n'entrera en vigueur qu'en 2008.

Mise en vigueur et incidences financières

Rien que pour l’impôt fédéral direct, la réforme entraîne une baisse des recettes de 480 millions (base: 1997; part des cantons de 30 % prise en compte). Les cantons doivent appliquer le changement de système, ce qui se traduit pour eux par d’autres baisses des recettes. Les cantons référendaires s’attendent à une diminution supplémentaire des recettes d’environ un milliard de francs pour les cantons et les communes.

4. Révision des droits de timbre

Eléments principaux

En termes de création de valeur ajoutée, d’emploi et de recettes fiscales, le secteur financier est l’un des six piliers de l’économie suisse. Il faut absolument maintenir l’attrait de notre pays afin qu’il continue de s’affirmer en tant que centre international de prestations financières.

La Suisse soumet certaines opérations financières au droit de timbre, contrairement à la plupart des pays concurrents, où un tel impôt n’existe pas. Pendant longtemps, cette manière de faire n’a pas posé de problème. Mais en quelques années, la Suisse s’est vue fortement désavantagée, suite à la mondialisation des marchés financiers et à l’intensification des liens entre ces derniers. Grâce à des adaptations prudentes, des dispositions contre le transfert à l’étranger d’opérations sur titres ont déjà été prises par le biais du droit d’urgence. Il faut maintenant transposer ces dispositions dans le droit ordinaire.

Il ne s’agit donc pas de privilèges accordés au secteur financier. La modification du droit de timbre de négociation permettra de conserver des opérations financières et ainsi des emplois dans notre pays. Toutefois, les recettes fiscales seront perdues quelle que soit l’issue du scrutin. Il est en effet très facile aujourd’hui de transférer ses activités vers d’autres places boursières.

Mise en vigueur et incidences financières

Ce volet du paquet fiscal générera une baisse des recettes atteignant 310 millions de francs au total. La majeure partie de cette baisse (240 millions) est déjà effective du fait des mesures urgentes mises en vigueur en 1999 et 2001. Le processus d’adaptation se terminera par la transposition de ces mesures dans le droit ordinaire au 1er janvier 2005. Ce volet du paquet fiscal n’est pour ainsi dire pas contesté.

5. Incidences financières de l’ensemble du paquet fiscal

La diminution des recettes atteint 2,3 milliards pour la Confédération et 2 milliards pour les communes et les cantons, suivant les indications de ces derniers. L’allégement pour les contribuables est substantiel.

En ce qui concerne l’impôt fédéral direct frappant les personnes physiques, l’allégement dépasse 18 % dans le cas de l’imposition du couple et de la famille et il atteint 8 % dans le cas de l’imposition de la propriété du logement. Ces chiffres représentent un peu plus du quart de l’impôt fédéral direct payé par les personnes physiques. Il convient toutefois de ne pas dramatiser. Il faut considérer l’ensemble du paquet par rapport aux dépenses totales de la Confédération, des cantons et des communes: il représentera à terme 2,5 % à 3 % de ces dépenses et encore moins les premières années.

6. Critiques et problèmes particuliers

J’aimerais maintenant aborder les problèmes que soulèvent les opposants au paquet fiscal.

Consultation: Les cantons avaient approuvé le changement de système concernant l'imposition de la valeur locative. Par la suite, pour la première fois de leur histoire, quelques cantons ont lancé un référendum. Ils invoquent avant tout des raisons relatives à la Constitution ainsi que des pertes de recettes qu’ils jugent trop élevées. Les objections concernant le droit étatique sont toutefois controversées. Une partie des juristes estiment en effet que le paquet fiscal ne viole pas la Constitution. Le comité des cantons opposés au paquet fiscal affirme que les pertes de recettes entraîneraient un démantèlement des prestations cantonales en matière de sécurité, de transports publics et de formation. Le comité populaire partage ces craintes. Il est vrai que les cantons verront leurs revenus diminuer de 1 à 3 %. C’est à eux de définir la stratégie destinée à faire face à cette baisse. Certains cantons augmenteront les impôts, d’autres prendront des mesures d’économies, pour les troisièmes les conséquences resteront minimes. Tous pourront cependant profiter de la croissance qui résultera du paquet fiscal. Par ailleurs, une plus grande équité dans l’imposition des familles et une prise en compte appropriée des frais occasionnés par les enfants ne peuvent être obtenues gratuitement. Du reste, les chiffres découlant d’une réforme fiscale ne sont jamais figés. Ils ne valent que le jour de l’adoption des nouvelles dispositions. Car ils vont amener les contribuables, les banques et les milieux économiques à modifier leur comportement dans le sens d’une croissance durable.

La décision du Parlement se traduit effectivement par une plus forte diminution des recettes fédérales que la baisse de quelque 300 millions prévue initialement dans le projet du Conseil fédéral. Pour les cantons et les communes, le manque à gagner est encore plus considérable. Concernant la propriété du logement, le Conseil fédéral et les cantons estiment que la décision du Parlement avoisine le seuil de l’acceptable. Les cantons devraient être privés d’environ 1 à 3 % de leurs recettes totales pendant plusieurs années.

Pour des raisons institutionnelles liées au système démocratique, la question soumise aux citoyens doit cependant pouvoir être clairement tranchée par «oui» ou par «non». Un «oui, mais» n’est pas possible. Un «projet correctif» occulterait la question de base. Le Parlement n’en a par ailleurs pas discuté et les avis divergent sur ce point. Le Conseil fédéral est cependant favorable à toute proposition d’amélioration venant du Parlement ou des cantons.

L'argument du comité référendaire selon lequel le projet de réforme comprend essentiellement des cadeaux fiscaux destinés aux riches est fortement exagéré. En fait, la réforme engendrera des allégements fiscaux pour un grand nombre de personnes. La part des personnes ne payant pas d'impôt fédéral direct passera ainsi de 20 à 37 %, ce qui équivaut à 720 000 contribuables de plus, en grande partie des ménages avec enfants. En proportion, c’est la classe moyenne qui profitera le plus des allégements; mais c’est elle également qui supporte le fardeau principal de la fiscalité. Bâle-Campagne fournit un exemple intéressant à cet égard: il est actuellement le seul canton à reconnaître l’épargne-logement, formule destinée à être introduite dans toute la Suisse; 60 % des contrats d’épargne-logement sont passés dans ce canton par des personnes dont le revenu imposable est inférieur à 80 000 francs. On voit ainsi qu’une telle déduction ne profite pas exclusivement aux riches.

Mettre les trois projets dans un même paquet peut paraître maladroit à ceux qui ne l’approuvent pas en bloc. Il faut souligner cependant que le paquet fiscal est le résultat d’un compromis péniblement trouvé entre diverses préoccupations bien fondées qui ne pouvaient être satisfaites qu’ensemble.

Comme dans toutes les campagnes où les calculs jouent un rôle important, les opposants suggèrent que l’on est en présence d’une salade de chiffres. Mais un paquet, chacun le sait, peut être déballé. Rien ne reste caché. C’est pourquoi notre département a mis à disposition un simulateur fiscal sur Internet (www.calcul-impot.ch). Chacun peut y entrer ses propres données et calculer la charge fiscale qui sera la sienne durant les prochaines années pour l’impôt fédéral direct, en cas d’acceptation et en cas de rejet du projet. Des informations peuvent ainsi être obtenues pour chaque situation particulière.

Le paquet fiscal et le projet de financement de l’AVS/AI ne peuvent être mis sur le même plan: il s’agit d’un côté d’une augmentation de la TVA destinée à assurer le financement des assurances sociales et de l’autre d’adaptations ciblées d’impôts directs. Nous soutenons aussi bien le paquet fiscal que la révision de l’AVS/AI et le financement de ces assurances.

Que se passera-t-il en cas de rejet? Voter «non» ne résoudra aucun des problèmes du domaine fiscal. Reprendre certains éléments du train de mesures serait difficile car celui-ci a été conçu comme une unité répondant de façon équilibrée à des intérêts différents. La possibilité de lancer une «nouvelle édition» est certes souvent évoquée, mais l’histoire montre que de tels projets – et les demandes auxquelles ils répondent – restent la plupart du temps sur le carreau.

Recommandation du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral recommande de soutenir le paquet fiscal.

L’inégalité de traitement entre couples mariés et concubins est enfin abolie, sans alourdir la charge fiscale des célibataires. Le paquet fiscal a par ailleurs pour but de promouvoir la famille. Le projet entraîne des allégements fiscaux notables, en particulier pour les ménages avec enfants. La population disposera de davantage d’argent pour consommer, avec à la clé des effets sur la croissance. L’imposition de la propriété du logement devient plus simple et la place financière conserve ses atouts.

Le paquet fiscal est une chance pour notre pays: après des années de hausse des impôts, des taxes et des émoluments, il est temps d’alléger le fardeau des contribuables et de relancer la croissance.

Auteur:

Département fédéral des finances

Internet: http://www.dff.admin.ch