Adoption de deux messages sur des mesures destinées à renforcer le système financier
Berne, 05.11.2008 - Lors de sa séance d'aujourd'hui, le Conseil fédéral a adopté le message concernant le train de mesures destinées à renforcer le système financier suisse. Ce message comprend un projet d’arrêté fédéral concernant un crédit destiné à recapitaliser l’UBS. En outre, le Conseil fédéral a décidé de soumettre rapidement au Parlement un autre message sur des mesures visant à améliorer efficacement la protection des déposants. Les modifications, requises à cet effet, de la loi fédérale sur les banques et les caisses d'épargne (loi sur les banques) devront entrer en vigueur immédiatement après leur adoption. Ces deux objets seront examinés par les Chambres fédérales au cours de la session d'hiver.
Le 15 octobre 2008, le Conseil fédéral, la Banque nationale suisse (BNS) et la Commission fédérale des banques (CFB) ont arrêté un train de mesures destinées à stabiliser le système financier suisse et à renforcer durablement la confiance envers le marché financier suisse. Dans notre pays, les fortes turbulences qui ont secoué les marchés financiers mondiaux ont frappé de plein fouet les deux grandes banques, qui sont engagées sur le marché américain. L'UBS a toutefois été nettement plus touchée que le Crédit Suisse. La vulnérabilité de l'UBS s'est déclarée au grand jour vers la fin du troisième trimestre 2008: forte augmentation des retraits de fonds de la clientèle, évolution insatisfaisante des résultats et, enfin, importantes positions d'actifs illiquides posant encore problème malgré les mesures d'assainissement prises précédemment.
Comme il n'était pas exclu que l'UBS doive affronter une crise de confiance encore plus grave dans l'hypothèse où la détérioration des marchés se poursuivrait, crise de confiance qui aurait pu avoir des conséquences dramatiques pour l'ensemble du système financier du pays, des mesures propres à renforcer l'ensemble du système s'imposaient. La défaillance d'une grande banque aurait en effet pu se traduire, du moins à court terme, par un blocage de l'approvisionnement en liquidités et par une déstabilisation du système de paiements suisse. Les conséquences auraient été dramatiques pour l'ensemble de l'économie.
Train de mesures en faveur de l'UBS
Le train de mesures porte sur les principaux problèmes dont souffre le système financier suisse: il vise à soutenir un établissement de portée systémique, en déchargeant le bilan d'actifs illiquides et en renforçant les fonds propres de l'établissement concerné. A cet effet, deux mesures principales sont prévues:
- La première relève de la BNS. Il s'agit de transférer, dans une société à but spécial, des actifs illiquides de l'UBS pour un montant pouvant atteindre jusqu'à 60 milliards de dollars américains au maximum. De cette manière, la banque obtiendra des liquidités supplémentaires tout en se déchargeant de certains risques. La BNS est dans une meilleure position pour supporter ces risques, car elle a la possibilité d'attendre une reprise des marchés avant de réaliser les actifs concernés. Cette mesure de soutien est liée à diverses conditions, parmi lesquelles la dotation de la société à but spécial d'un capital propre de sixmilliards de dollars américains au plus par l'UBS.
- La deuxième mesure a pour but d'augmenter les fonds propres de l'UBS et consiste en la souscription, par la Confédération, d'un emprunt à conversion obligatoire de l'UBS pour un montant de sixmilliards de francs. Cette mesure est directement liée à la nécessité d'alléger le bilan de l'UBS des actifs illiquides et permettra à l'UBS de doter la société à but spécial du capital propre nécessaire sans devoir grever sa propre base de capital. La Confédération retire de l'emprunt à conversion obligatoire l'avantage que son engagement sera indemnisé de manière équitable et en toute sécurité (coupons de 12,5%) et qu'elle ne deviendra pas copropriétaire de la banque (du moins pas dans un premier temps). Le Conseil fédéral souhaite que la participation de la Confédération soit limitée dans le temps. A cette fin, il est nécessaire de définir une stratégie de désengagement qui comprend notamment la possibilité de se départir du contrat pendant la durée de vie de l'emprunt.
La base légale permettant de renforcer la base de fonds propres de l'UBS est une ordonnance édictée par le Conseil fédéral en vertu des art. 184, al. 3, et 185, al. 3, de la Constitution fédérale. Le gouvernement a agi de la sorte en raison du caractère urgent de l'augmentation de capital, dans un contexte défavorable sur les marchés financiers. Le crédit nécessaire a été ouvert à charge du second supplément au budget 2008 avec le consentement de la Délégation des finances. Il est soumis après coup à l'approbation des Chambres fédérales par le biais du message.
Renforcement de la protection des déposants
La deuxième mesure visant à renforcer le système financier est la révision du régime de protection des déposants en Suisse. La révision proposée par le Conseil fédéral comprend cinq volets:
- La protection des dépôts protégés devra être relevée de 30000 à 100000 francs, montant qui dépasse largement la limite inférieure, pourtant récemment augmentée, prévue par l'UE.
- Les banques seront désormais astreintes à disposer en permanence de créances couvertes en Suisse ou d'autres actifs localisés en Suisse, en proportion des dépôts privilégiés de leur clientèle. Les clients auront ainsi la certitude que leurs dépôts privilégiés sont en sécurité auprès de n'importe quelle banque en Suisse. Une bonne partie des banques satisfont déjà à cette exigence minimale et les autres devraient parvenir à se doter sous peu des actifs supplémentaires requis. La CFB pourra accorder des exceptions dans des cas justifiés.
- Un remboursement immédiat plus substantiel est en outre prévu, pour les dépôts garantis, tiré des moyens disponibles de la banque en difficulté. La CFB fixera, dans le cas d'espèce, le montant du remboursement immédiat. Celui-ci devra toutefois représenter un multiple des 5000 francs aujourd'hui prévus.
- La limite supérieure du système de protection des déposants passera de quatre milliards de francs aujourd'hui à six milliards.
- Enfin, le Conseil fédéral propose que les dépôts ouverts auprès de fondations de prévoyance soient privilégiés par un dispositif séparé de celui qui s'applique aux dépôts bancaires déjà garantis aujourd'hui.
Pour atteindre l'objectif visé, les mesures immédiates devront déployer leurs effets instantanément. D'où la nécessité de déclarer urgentes les modifications de loi requises et de les mettre en vigueur dès leur adoption. Les dispositions déclarées urgentes seront applicables jusqu'au 31 décembre 2010. D'ici là, le législateur aura eu le temps d'inscrire dans le droit ordinaire une protection sensiblement améliorée des déposants.
Autres mesures
Le train de mesures destiné à renforcer le système financier comprend quatre autres mesures:
- La réforme en cours du droit de la société anonyme sera complétée par une réglementation supplémentaire des systèmes de rémunération. Parallèlement, la CFB élaborera des normes minimales applicables à l'ensemble du secteur financier. En outre, l'UBS sera tenue de réaménager son système d'indemnisation des membres du conseil d'administration et de la direction, en accord avec la CFB et en conformité avec les règles internationales en cours d'élaboration. La participation de la Confédération est liée à la condition que l'UBS suive les injonctions du Conseil fédéral en matière de gouvernement d'entreprise. Le rapport de gestion du Conseil fédéral et le compte d'Etat rendront compte du respect de ces conditions.
- Par ailleurs, la CFB édictera pour les deux grandes banques, d'ici la fin du mois de novembre 2008, de nouvelles exigences plus strictes en matière de fonds propres. La constitution de matelas de fonds propres supplémentaires augmentera la capacité de résistance du système financier, en jouant le rôle d'amortisseur et en empêchant que les acteurs du marché ne subissent des pertes menaçant leur existence même.
- En outre, le Conseil fédéral entreprendra, d'ici au printemps 2009, une réforme complète du système de garantie des dépôts. Le système actuel de garantie des dépôts ne comporte que des possibilités limitées d'extension, dès lors que son financement intervient a posteriori, autrement dit qu'il n'est mis en place qu'en cas d'insolvabilité d'un institut. Il en résulte de graves inconvénients (moyens financiers non immédiatement disponibles, risque de réactions en chaîne). Le système actuel de protection des déposants n'est pas non plus en mesure de garantir intégralement les dépôts ouverts auprès des plus grandes banques. Ses limites ne sauraient être étendues à volonté, au risque de voir le sauvetage d'une banque en difficulté fragiliser les autres banques. D'où la nécessité, dans l'optique d'une amélioration durable de la protection des épargnants, d'un réexamen en profondeur du système.
Enfin, le Conseil fédéral s'est déclaré prêt, au besoin, à garantir sur le marché des capitaux les nouveaux emprunts des banques suisses à moyen terme.
Adresse pour l'envoi de questions
Peter Siegenthaler, directeur de l'Administration fédérale des finances, tél.: 031 322 60 05
Auteur
Département fédéral des finances
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