Pour une meilleure compatibilité entre initiatives populaires et droit international

Berne, 15.03.2013 - Le Conseil fédéral a envoyé en consultation deux propositions visant à améliorer la compatibilité des initiatives populaires avec le droit international. Premièrement, il s’agit d’instaurer un examen préalable des initiatives, qui aurait lieu avant la récolte des signatures. Deuxièmement, le Parlement devrait pouvoir déclarer nulles les initiatives qui violent l’essence des droits fondamentaux. La consultation dure jusqu’au 28 juin 2013.

Aujourd'hui, le Parlement déclare nulles les initiatives populaires qui violent des règles impératives du droit international ; ce sont des règles telles que l'interdiction du génocide, de la torture ou de l'esclavage, ou le principe du non-refoulement. Les initiatives populaires qui respectent ces normes sont soumises au vote du peuple et des cantons, même si elles sont contraires à d'autres règles du droit international. Si tel est le cas et qu'elles ne peuvent pas être concrétisées au niveau de la loi de manière conforme au droit international, la Suisse se retrouve devant une alternative difficile : elle doit soit ne pas appliquer du droit constitutionnel en vigueur, soit manquer à des engagements qu'elle a pris au niveau international.

Le Conseil fédéral s'est penché sur cette problématique, analysant la question de manière fouillée dans deux rapports parus en 2010 et en 2011. Il a esquissé deux types de mesures qui préservent autant que possible les droits populaires. Le Parlement, approuvant la voie suivie, l'a chargé dans deux motions d'élaborer un projet.

Une aide à la décision : l'examen matériel préliminaire

L'examen matériel préliminaire sera un service rendu au comité d'initiative et aux citoyens. Il complètera l'examen formel préliminaire des initiatives populaires auquel se livre actuellement la Chancellerie fédérale. Mené avant la récolte des signatures par l'Office fédéral de la justice et par la Direction du droit international public, il débouchera sur un avis constatant si l'initiative est conforme aux engagements internationaux de la Suisse.

Cet avis ne liera pas le comité d'initiative. Même s'il y a conflit entre son texte et le droit international, ce dernier pourra adapter l'initiative ou la soumettre telle quelle à la récolte des signatures. Sa seule obligation sera d'indiquer le résultat de l'examen sur toutes les listes de signatures. Le citoyen sollicité pour signer une initiative aura une information supplémentaire qui pourra l'aider dans sa décision. Quelle que soit l'issue de l'examen préliminaire, le Parlement restera seul compétent pour décider de la validité des initiatives populaires ayant abouti.

Protection de l'essence des droits fondamentaux

L'examen matériel préliminaire des initiatives populaires n'empêchera pas qu'il y en ait qui violent les droits de l'homme. Le Conseil fédéral propose donc une deuxième mesure : soumettre la validité des révisions constitutionnelles à des conditions légèrement plus sévères. Le Parlement serait tenu de déclarer nulles les initiatives qui violent l'essence des droits fondamentaux telle qu'elle est définie par la Constitution. Tel serait le cas par exemple d'une initiative réclamant le rétablissement de la peine de mort, parce qu'elle enfreindrait le droit à la vie inscrit dans la Constitution. Comme l'essence des droits fondamentaux se recoupe en grande partie avec des droits majeurs garantis par le droit international, ce nouveau motif d'invalidité améliorerait la compatibilité des initiatives populaires avec les obligations internationales de la Suisse les plus importantes.

Trois projets

Pour instaurer la procédure matérielle préliminaire, il faut compléter la loi fédérale sur les droits politiques. L'extension des motifs d'invalidité requiert, elle, une révision constitutionnelle. Pour que le Parlement, ou le peuple et les cantons, puissent adopter soit une seule de ces mesures, soit les deux, le Conseil fédéral a partagé les nouvelles dispositions entre une modification de la Constitution et deux modifications de loi.

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