Luftverkehr: Von der Sicherheitsaufsicht zum Sicherheitsmanagement
Bern, 01.07.2003 - Bundesrat Moritz Leuenberger will die Sicherheitsaufsicht im Luftverkehr modernisieren. Die Schweiz soll in diesem Bereich auch künftig in der internationalen Spitzengruppe vertreten sein. Der Vorsteher des UVEK hat einen Sicherheitsdelegierten ernannt, der ihm bis nach den Sommerferien einen umsetzungsfähigen Aktionsplan vorlegt. Gestützt darauf werden dem Bundesrat zuhanden des Parlaments entsprechende Anträge gestellt. Die laufenden Arbeiten an der Reorganisation der Sicherheitsaufsicht im Departement sollen auf den Aktionsplan abgestimmt werden. Er basiert auf einer vom UVEK in Auftrag gegebenen Studie: gemäss dieser ist das Sicherheitsniveau in der schweizerischen Luftfahrt zwar nach wie vor überdurchschnittlich; es ist aber in den letzten Jahren gesunken. Handlungsbedarf besteht insbesondere im Bereich des Sicherheitsmanagements.
In den letzten Jahren ereigneten sich einige schwere Flugunfälle: im Inland (Nassenwil, Bassersdorf) und im Ausland (Halifax, Kanada; Überlingen, Deutschland). Diese Ereignisse haben verschiedene Fragen zur Sicherheit der schweizerischen Zivilluftfahrt und speziell zur Organisation der staatlichen Sicherheitsaufsicht aufgeworfen. Das bewog das UVEK vor bald einem Jahr, diese Fragen durch eine externe Stelle umfassend und kritisch überprüfen zu lassen. Den entsprechenden Auftrag erhielt das renommierte niederländische „Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium“ (NLR). Es hatte zu untersuchen, ob in der Schweiz die Sicherheitsaufsicht im Luftverkehr effizient und wirksam organisiert ist. Das NLR wurde beauftragt, Empfehlungen zu formulieren, wie die Wahrnehmung dieser Aufgaben optimiert werden kann. Das Institut hat nun sein Mandat erfüllt und den fertigen Bericht gestern dem Vorsteher des UVEK abgeliefert.
1. Überblick
Die Untersuchung zeigt, dass die staatlichen Strukturen in der Schweiz mit der rasanten Entwicklung des Luftverkehrs seit 1990 nicht Schritt gehalten haben: Stichworte sind die weltweite Liberalisierung, starkes Verkehrswachstum, verstärkter Wettbewerb und Preisdruck. Die Internationale Zivilluftfahrtorganisation ICAO etwa empfiehlt ihren Mitgliederstaaten den Schritt von einer punktuellen Sicherheitsaufsicht zu einem umfassenden Sicherheitsmanagement. Bereits haben einzelne Länder diesen Kurs eingeschlagen. Das NLR empfiehlt der Schweiz, dies ebenfalls zu tun.
Um ein Sicherheitsmanagement nach dem neusten Stand des Wissens umzusetzen, müssen die organisatorischen Abläufe bei der schweizerischen Sicherheitsaufsicht im Luftverkehr in mehrfacher Hinsicht verbessert werden. Deshalb schlägt das NLR verschiedene organisatorische Massnahmen beim UVEK, BAZL und auf Stufe BFU/EFUK vor. Damit die Schweiz ihre frühere Spitzenposition im Bereich der Luftfahrtsicherheit wieder erreicht, sollen zudem alle Akteure des Luftverkehrs auf die Umsetzung des Aktionsplans unter der Führung des Bundes verpflichtet werden.
Der Vorsteher des UVEK hat in den letzten Jahren bereits verschiedene Schritte zur Verbesserung der Organisationsabläufe und der Sicherheit im Luftverkehr, aber auch in anderen sicherheitsrelevanten Bereichen des Departementes unternommen:
- Entflechtung der Interessen von Aufsicht und Luftfahrtindustrie bei den Bundesbehörden (Weisungen vom 1.1.2002 an das BAZL)
- Verstärkung der Aufsicht des BAZL über die Swiss in der Gründungsphase
- Projekt der Reorganisation der Sicherheitsaufsicht (siehe Fact sheet Reorganisation der Sicherheitsaufsicht (BGTS))
Der Vorsteher des UVEK will nun die zentralen Empfehlungen des NLR nach einem klaren Aktionsplan umgehend umsetzen, damit die Sicherheitsaufsicht in der Schweiz nach dem neuesten Stand des Wissens erfolgt. Zu diesem Zweck hat er einen Sicherheitsdelegierten ernannt, der ihm direkt unterstellt ist. Beim externen Experten handelt es sich um den Sicherheitsberater Dr. Markus Mohler, ehemaliger Staatsanwalt und Kommandant der Polizei des Kantons Basel-Stadt. Er wird bis nach den Sommerferien auf der Basis des NLR-Berichts einen Aktionsplan ausarbeiten, der auch Sofortmassnahmen enthält.
2. Die NLR-Studie
2. 1. Vorgehen
NLR hat überprüft, ob die Luftfahrtsicherheit in der Schweiz wirksam und effizient organisiert ist. Dabei wurden sowohl die Abläufe bei den Behörden (UVEK, BAZL, BFU und EFUK), als auch die sicherheitsrelevanten Prozesse bei ausgewählten Betrieben der schweizerischen Luftfahrt (Skyguide, Swiss, easyjet, Flughäfen Genf und Zürich) untersucht. Im staatlichen Bereich wurde geprüft, wie die Sicherheitspolitik definiert und umgesetzt ist und welches die Ergebnisse sind. Bei den Betrieben wurde die Sicherheitsorganisation nach folgenden Kriterien geprüft: Sicherheitsstrategie, Überwachung, Gefahrenanalyse, Risikobeurteilung, Entscheidabläufe und Sicherheitsmassnahmen. Dieser Ansatz erlaubt es, die Rollen und die Verantwortlichkeiten aller an der Organisation der Luftfahrtsicherheit Beteiligten zu klären und allfällige Schwachstellen innerhalb der organisatorischen Abläufe zu erkennen.
2.2. Untersuchungsergebnisse im Einzelnen:
Die Untersuchung von NLR kommt zu folgenden Ergebnissen (nach Kapiteln gegliedert):
- Nationale Luftverkehrssicherheitspolitik: Der Sicherheit des Luftverkehrs müsse eine höhere Priorität eingeräumt werden. Der Bundesrat solle eine nationale Luftverkehrssicherheitspolitik definieren und das UVEK beauftragen, diese umzusetzen
- Gesetzgebung: Der Vorrang der Sicherheit gegenüber anderen Elementen der Luftfahrtspolitik solle im Gesetz klarer festgehalten werden. Die freiwillige und vertrauliche Meldung von sicherheitsrelevanten Zwischenfällen solle durch gesetzliche Vorschriften gefördert werden. Generell solle im Gesetz sichergestellt werden, dass die Sicherheitsaufsicht vorausschauend organisiert und stetig dem neuesten Stand angepasst werde.
- Behördenorganisation: Die Sicherheitsaufsicht beim BAZL müsse von den übrigen Aufgaben getrennt werden. Das BFU solle nicht dem BAZL, sondern dem UVEK Bericht erstatten, da auch das BAZL Gegenstand seiner Berichte sein könne. Das Recht der Betroffenen, gegen Berichte des BFU an die EFUK zu rekurrieren, verlängere die Untersuchungsdauer und diene nicht der Unfallprävention.
- UVEK: Das UVEK verfüge nicht über genügende Ressourcen für eine adäquate Aufsicht über die Tätigkeit des BAZL im Bereich der Sicherheitsorganisation und -aufsicht. Die Fachkenntnisse in diesem Bereich seien nur beim BAZL vorhanden. Das UVEK müsse dem BAZL im Sicherheitsbereich eigenständig Ziele setzen und deren Einhaltung überprüfen. Generell sei die Aufsicht des UVEK über das BAZL im Sicherheitsbereich zu verstärken. Im UVEK sei deshalb eine Stelle ausschliesslich für Fragen der Sicherheit im Luftfahrtbereich zu schaffen.
- BAZL: Der Aufgabenbereich des BAZL umfasse sowohl die Luftfahrtpolitik im weiteren Sinne als auch die Sicherheitsaufsicht. Die beiden Aufgabenfelder seien nicht voneinander getrennt und würden vielfach von den gleichen Personen betreut. Dies könne bei Personalknappheit dazu führen, dass die Sicherheitsaufsicht hinter andere Aufgaben zurückgestellt werde. Es gebe im BAZL keine Organisationseinheit, die ausschliesslich für die Sicherheitsaufsicht zuständig sei. Der Bereich Sicherheitsaufsicht sei innerhalb des BAZL von den übrigen Bereichen zu trennen. Die regulatorische Tätigkeit des BAZL im Bereich der Sicherheitsaufsicht müsse verstärkt werden. Diesbezügliche Ansätze seien vorhanden. Das BAZL müsse seine Aufsichtstätigkeit auf die Gewährleistung vorbeugender und effizienter Sicherheitsabläufe ausrichten. Die Aufsicht des BAZL über Skyguide sei rasch zu verstärken.
- Skyguide: Seit 2001 habe sich die Sicherheitsorganisation von Skyguide erheblich verbessert. Sie sei aber noch in einem Frühstadium und werde nicht im vorgesehenen Tempo umgesetzt. Skyguide müsse den Personalbestand bei den Luftverkehrskontrolleuren und im Bereich der Sicherheitorganisation aufstocken.
- Flughäfen: Weder Unique noch der Flughafen Genf verfügten über eine formalisierte Sicherheitsorganisation. Beide Flughäfen seien gefordert, eine solche zu erstellen. Zum Teil sei ihre Erarbeitung gemäss ICAO-Empfehlungen bereits im Gang.
- Swiss: Die Sicherheitsorganisation sei noch in einer Übergangsphase zur Vereinigung der ausgezeichneten Sicherheitsphilosophie der Swissair und der weniger guten von Crossair. Richtigerweise strebe die Swiss die Übernahme der Sicherheitsorganisation der Swissair an und solle dies auch in einer formalisierten Sicherheitsstrategie zum Ausdruck bringen.
- Easyjet: Die Sicherheitsorganisation von Easyjet sei gut organisiert und ausgereift. Easyjet solle ein „flight data monitoring programm“ einführen, wie dies in den ICAO-Anhängen empfohlen wird.
- Sicherheit in der schweizerischen Luftfahrt: Die Untersuchung kommt zum Ergebnis, dass die Sicherheit im Luftverkehr in der Schweiz nach wie vor gewährleistet sei. Ein Vergleich der schweizerischen Luftfahrt für die Jahrzehnte 1980-1990 und 1990-2000 mit derjenigen von Frankreich, Deutschland und den Niederlanden zeige Folgendes: die Sicherheit in der schweizerischen Luftfahrt sei von 1980-1990 etwa doppelt so gut gewesen wie in den Vergleichsstaaten. Seither habe sich die Sicherheit in den Vergleichsstaaten verbessert, während sie in der Schweiz gesunken sei. Der Trend zeige an, dass die Sicherheit in der schweizerischen Luftfahrt im Begriff sei, schlechter zu werden als in den Vergleichsländern.
- Rückmeldungen zur Sicherheit: Rolle von BAZL, BFU und EFUK:
- Dem BFU werde generell eine hohe Kompetenz bei der Untersuchung und Analyse von Unfallursachen und Vorfällen zugeschrieben. Die Leistung des BFU sei auch im Verhältnis zu den Vergleichsstaaten gut.
- Hingegen seien die Beziehungen zwischen dem BFU und dem BAZL, dem UVEK und den übrigen Akteuren des Luftverkehrs ernsthaft belastet. Dies habe mit dem wertenden Charakter der Arbeit des BFU zu tun. Die Folge sei, dass der Einfluss der Arbeit des BFU auf die Sicherheit ungenügend sei und die Umsetzung der BFU-Empfehlungen unter dem internationalen Durchschnitt liege.
- Die Rolle des BFU solle durch die Schaffung eines internen Ausschusses gestärkt werden. Der Ausschuss solle die Unfallberichte prüfen und genehmigen, Konsultationen durchführen und mit dem UVEK und den Unternehmungen im Luftfahrtsbereich verkehren.
- Zudem solle das BFU in Zukunft Empfehlungen direkt an die betroffene Stelle richten können und nicht wie bisher nur an das BAZL.
- Für die Verbesserung der Rückmeldungen in Sicherheitsfragen sei auch die Stärkung der Rolle des BAZL als Regulator wichtig. - Die Beschwerdemöglichkeit an die EFUK sei nicht sachgerecht und stimme nicht mit den ICAO-Empfehlungen überein, da sie nicht der Unfallverhütung diene, sondern die Rechte der Betroffenen wahren solle. Zudem verlängere sie das Verfahren. Deshalb solle die EFUK aufgehoben werden.
3. Stellungnahme des UVEK
3.1 Handlungsbedarf
Das UVEK hat sich in seiner Departementsstrategie vom Mai 2001 das Ziel gesetzt, einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung der Mobilität zu leisten. Was die Sicherheit des Verkehrs angeht, hält diese Strategie fest: „Das UVEK ist bestrebt, die hohe Verkehrssicherheit im Luft-, Schienen-, Seilbahn- und Schiffsverkehr auch in Zukunft zu gewährleisten. Im Strassenverkehr ist die Sicherheit weiter zu erhöhen.“
Zwar liegt nach der NLR-Studie die Sicherheit der schweizerischen Zivilluftfahrt noch immer etwa auf dem Niveau der anderen westeuropäischen Länder. Allerdings haben die anderen Staaten in den letzten 10 Jahren Fortschritte gemacht, wogegen das Sicherheitsniveau in der Schweiz eine sinkende Tendenz aufwies. Für das UVEK besteht deshalb Handlungsbedarf: Damit die Sicherheit der schweizerischen Zivilluftfahrt auch langfristig hoch bleibt, muss der gegenwärtige Trend gebrochen werden. Insbesondere gilt es für das UVEK, die bestehenden Mängel im historisch gewachsenen, staatlichen Sicherheitsmanagement auszumerzen.
3.2 Prioritäten
Die NLR-Studie enthält fast 30 Empfehlungen mit stark unterschiedlichem Charakter: Einige Empfehlungen, wie etwa die nach einer rascheren Publikation der Untersuchungsberichte des BFU, können und sollen schnell umgesetzt werden Andere wiederum (z.B. die empfohlene Reorganisation des BAZL) erfordern tief greifende Veränderungen der heutigen Strukturen (z.B. Gesetzesänderungen).
3.3 Stellungnahmen zu den wichtigsten Empfehlungen
3.3.1 Entwicklung einer nationalen Luftfahrt-Sicherheitspolitik:
Empfehlung Erarbeitung einer Nationalen Luftverkehrssicherheitspolitik:
Folge Empfehlung wird umgesetzt
Das UVEK hatte bereits vor zwei Jahren die Notwendigkeit erkannt, die Sicherheitspolitik in seinem Bereich neu und einheitlich zu ordnen, und deshalb im Jahr 2001 die Reorganisation der Sicherheitsaufsicht (siehe Fact sheet Reorganisation der Sicherheitsaufsicht (BGTS)) in Angriff genommen. Aufgrund des anhaltenden Widerstands der Direktbetroffenen (Branchenverbände, Kantone usw.) wurde das Projekt indessen zeitlich stark verzögert und redimensioniert.
Das UVEK entscheidet, ob die Reorganisation der Sicherheitsaufsicht auf dem Gebiet der Luftfahrt vom BGTS gelöst und zeitlich vorgezogen werden soll. Der Grundgedanke, eine Sicherheitspolitik zu entwickeln, die sämtliche vom UVEK betreuten Infrastrukturbereiche einschliesst und die Sicherheitsaufsicht von den übrigen Fachaufgaben trennt, bleibt aber weiterhin richtig.
3.3.2 Verstärkung des UVEK
Empfehlung Ausbau der Sicherheitsaufsicht auf Departementsstufe
Folge Empfehlung wird umgesetzt, Details der Umsetzung werden noch konkretisiert.
NLR empfiehlt, das UVEK auf Departementsstufe so auszubauen, dass es in der Lage ist:
- dem für die Sicherheit zuständigen Fachamt (BAZL) präzise Vorgaben zur Sicherheitsaufsicht zu machen, ohne dafür – und für die Überprüfung der Einhaltung dieser Vorgaben – auf den Sachverstand des Fachamtes angewiesen zu sein.
- selber darüber zu entscheiden, ob die vom BFU formulierten Sicherheitsempfehlungen umgesetzt werden sollen oder nicht, und die Umsetzung der akzeptierten Empfehlungen auch selber zu kontrollieren.
Diese Empfehlung verlangt eine grundsätzliche Abkehr von der bisherigen schweizerischen Verwaltungspraxis, wonach die Fachverantwortung nicht bei den Departementen, sondern bei den Fachämtern liegen soll. Die Empfehlung des NLR stimmt mit der Grundidee des BGTS-Konzeptes überein, dass die konkreten sicherheitspolitischen Ziele nicht mehr von den Fachämtern selber formuliert werden sollten. Allerdings sieht das BGTS-Projekt nicht vor, diese Aufgabe dem Departement (bzw. dessen Generalsekretariat) zu übertragen, sondern einer besonderen Agentur, die ausserhalb der Zentralverwaltung stehen würde. Die Agentur soll zudem nicht nur die Sicherheitsaufsicht in der Luftfahrt, sondern in sämtlichen Infrastrukturbereichen betreuen.
Aus heutiger Sicht gibt es keinen Grund, die übrigen risikobehafteten Infrastrukturen und Technologien, die im UVEK betreut werden (z.B. Kernkraftwerke, Talsperren, Rohrleitungen, Eisenbahnen, Gentechnologie), anders zu behandeln als die Luftfahrt.
Das UVEK wird deshalb auf Grund des NLR-Berichts nochmals überprüfen:
- wo die Festlegung der übergreifenden sicherheitspolitschen Ziele am Besten verankert wird: in einer besonderen Agentur oder beim Generalsekretariat des UVEK
- ob die Reorganisation sich nur auf die Luftfahrt beschränken soll oder ob auch die übrigen risikobehafteten Infrastrukturen und Technologien einbezogen werden müssen.
- In welchem Umfang zusätzliche Ressourcen nötig sind und wie diese beschafft werden können.
Gestützt auf das Resultat dieser Überlegungen wird das UVEK entsprechende Anträge an den Bundesrat und zu Handen des Parlaments stellen.
3.3.3 Reorganisation des BAZL:
Empfehlung Sicherheitsaufsicht im BAZL soll von den übrigen Aufgaben getrennt werden
Folge Wird umgehend umgesetzt
NLR empfiehlt, innerhalb des BAZL die Sicherheitsaufsicht institutionell von den übrigen Aufgaben des Amtes trennen.
Diese Empfehlung entspricht der Grundidee des Vernehmlassungsentwurfs zur Reorganisation der Sicherheitsaufsicht (BGTS), wonach die Wahrnehmung der sicherheitsrelevanten Aufsichtsfunktionen von den anderen Aufgaben eines Fachamtes organisatorisch getrennt werden soll. Allerdings geht der Bericht der niederländischen Experten weniger weit als der Vernehmlassungsentwurf zum BGTS: NLR spricht sich lediglich für eine organisatorische Trennung innerhalb des BAZL aus - also keine Auslagerung der Sicherheitsaufsicht an eine vom BAZL unabhängige Agentur.
Weil die klare Aufgabentrennung im Falle des BAZL besonders wichtig und dringend ist, soll sie sofort umgesetzt werden. Das bedingt eine interne Reorganisation des BAZL. Diese soll aber die weiteren Arbeiten am BGTS-Projekt nicht präjudizieren. Eine mögliche Lösung würde darin bestehen, der Sicherheitsagentur – zumindest in einem ersten Schritt – nur bei jenen Anlagen die Sicherheitsaufsicht zu übertragen, die zur höchsten Risiko-Kategorie gehören (Kernkraftwerke, Talsperren und Rohrleitungen) und allenfalls erst in einem späteren Zeitpunkt weitere Aufsichtsbereiche, wie denjenigen der Zivilluftfahrt, in die Agentur einzugliedern. Die entsprechenden Anträge werden dem Bundesrat so rasch als möglich unterbreitet.
3.3.4 Empfehlungen zum „Feedback-System“:
Empfehlung Änderung der Mechanismen zur wirksameren Auswertung der Analyse von Flugunfällen
Folge Drei der vier Empfehlungen werden umgesetzt, für eine Empfehlung wird vorerst die Aufgabenteilung BAZL/UVEK überprüft
Unter „Feedback-System“ ist der institutionalisierte Regelkreis zum Lernen aus Flugunfällen und riskanten Vorfällen zu verstehen. Heute funktioniert dieser Regelkreis folgendermassen: Unfall/Vorfall->Untersuchung der Ursache durch das BFU->Formulierung von Sicherheitsempfehlungen durch das BFU->Evaluation der Empfehlungen durch das BAZL->Umsetzung/Ablehnung der Empfehlungen->Rückmeldung an das BFU
Das NLR empfiehlt, das heutige Feedback-System wie folgt zu ändern:
- Das BFU soll die Möglichkeit haben, Empfehlungen direkt an die angesprochene Stelle oder Luftfahrtsunternehmung zu richten. Diese sollen dem UVEK darüber berichten, ob sie bereit sind, die Empfehlung umzusetzen. Ob die vom BFU formulierten Sicherheitsempfehlungen umgesetzt werden, soll nicht mehr das BAZL, sondern neu das UVEK entscheiden.
- Es soll nicht mehr möglich sein, die Untersuchungsberichte des BFU bei der EFUK anzufechten, um die damit verbundene Verlängerung der Verfahrensdauer zu vermeiden. Die EFUK soll abgeschafft und stattdessen innerhalb des BFU eine Qualitätskontrolle eingerichtet werden.
- Es sollen die rechtlichen Voraussetzungen geschaffen werden, um ein Reporting-System einzurichten, welches es erlaubt, das Sicherheitsmanagement zu verbessern. Dabei soll keine der beteiligten Personen befürchten müssen, durch die freiwillige Meldung eines solchen Vorfalls zivil- oder strafrechtlich belangt zu werden.
Das UVEK will die drei letzten Empfehlungen umsetzen. Der Verzicht auf die EFUK und die Einführung eines anonymisierten Meldesystems bedingen Gesetzesänderungen; die schnellere Veröffentlichung der Berichte des BFU lässt sich hingegen auf dem Verordnungsweg erreichen und kann deshalb rasch umgesetzt werden.
Was die Rolle des UVEK im Feedback-Prozess angeht, stellen sich die gleichen Fragen wie bei der bereits besprochenen Empfehlung im NLR-Bericht, die heutige Aufgabenteilung zwischen dem Departement und dem BAZL grundsätzlich zu ändern. In welcher Weise diese Empfehlung umgesetzt wird, ist somit noch offen.
3.3.5 Weitere Empfehlungen zu BAZL und Skyguide:
Im weitern formuliert der NLR-Bericht eine ganze Reihe von Empfehlungen, die das BAZL betreffen. Der Aktionsplan hat unter anderem zum Zweck, die Umsetzung dieser Empfehlungen zu organisieren und zu überwachen. Was die Empfehlungen zu Skyguide betrifft, so wird sie das UVEK im Rahmen der Überarbeitung der strategischen Ziele des Bundesrates 2004-2006 für Skyguide berücksichtigen. Es ist möglich, dass sich die Umsetzung dieser Empfehlungen auf die Höhe der von Skyguide zu erhebenden Gebühren auswirkt.
4. Weiteres Vorgehen
Der Sicherheitsdelegierte, der direkt dem Departementschef unterstellt ist und dem BAZL gegenüber ein Weisungsrecht in Sicherheitsfragen hat, wird nun bis nach den Sommerferien einen Aktionsplan erarbeiten. Dringliche Massnahmen kann er sofort umsetzen. Für Massnahmen, die eine Verordnungs- oder Gesetzesänderung oder zusätzliche Ressourcen erfordern, macht das UVEK dem Bundesrat und allenfalls zu Handen des Parlaments noch dieses Jahr Vorschläge.Herausgeber
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
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