Aviation civile: de la surveillance à la gestion de la sécurité
Berne, 01.07.2003 - Le conseiller fédéral Moritz Leuenberger entend moderniser la surveillance de la sécurité dans le domaine de l’aviation civile. En comparaison internationale, il importe que la Suisse reste parmi les meilleurs dans ce domaine. Le chef du DETEC a nommé un délégué à la sécurité, chargé de lui remettre d’ici la fin des vacances d’été un plan d’action réalisable. Sur la base de ce plan, des propositions seront présentées au Conseil fédéral à l’intention du Parlement. Il faudra également adapter les travaux en cours de réorganisation du contrôle de la sécurité technique au sein du département. Le plan d’action se fonde sur une étude mandatée par le DETEC. Selon cette dernière, le niveau de sécurité de l’aviation civile suisse est toujours supérieur à la moyenne. Il a toutefois baissé au cours des dernières années. Dès lors, il convient de prendre des mesures, notamment dans le domaine de la gestion de la sécurité.
Au cours des dernières années, l’aviation civile suisse a connu quelques accidents graves en Suisse (Nassenwil, Bassersdorf) et à l’étranger (Halifax, Canada - Überlingen Allemagne). Ces événements ont soulevé un certain nombre de questions relatives à la sécurité de l’aviation civile suisse et, notamment, à l’organisation de la surveillance de la sécurité par l’Etat. C’est ce qui a amené le DETEC, il y a presque un an, à faire examiner toutes ces questions de manière exhaustive et critique par un service externe. Ce mandat a été confié à un laboratoire néerlandais de renom, le «Nationaal Lucht-en Ruimtevaartlaboratorium » (NLR). Ce dernier a examiné si, en Suisse, les tâches de contrôle de la sécurité aérienne sont organisées de manière efficace. Le NLR a également été chargé de formuler des recommandations concernant l’optimisation de ces tâches. Ledit laboratoire a remis hier son rapport définitif au chef du DETEC.
1. Aperçu
L’étude a montré que les structures étatiques en Suisse n’ont pas été en mesure de s’adapter à l’évolution rapide du transport aérien depuis les années 90 et caractérisée par la libéralisation mondiale, la croissance importante du trafic, la concurrence accrue et la pression sur les coûts. L’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) recommande à ses Etats membres d’abandonner le principe d’un contrôle ponctuel de la sécurité pour passer à une gestion globale de la sécurité. Certains pays ont d’ores et déjà suivi cette recommandation. Le NLR recommande à la Suisse d’en faire de même.
Afin de mettre en oeuvre une gestion de la sécurité conformément à l’état actuel des connaissances, il convient d’améliorer à plusieurs niveaux les processus organisationnels de la surveillance de la sécurité aérienne. Pour cette raison, le NLR propose différentes mesures organisationnelles au niveau du DETEC, de l’OFAC, du BEAA et de la CFAA. Afin que la Suisse retrouve sa position de leader dans le domaine de la sécurité aérienne, tous les acteurs sont tenus de mettre en application le plan d’action placé sous la responsabilité de la Confédération.
Au cours des dernières années, le chef du DETEC a déjà pris différentes mesures destinées à améliorer les processus organisationnels et la sécurité dans le domaine de l’aviation civile tout comme dans d’autres domaines du département :
- Séparation des intérêts de la surveillance et de l’industrie aéronautique au sein des autorités fédérales (Instructions du 1er janvier 2002 à l’intention de l’OFAC).
- Renforcement de la surveillance de Swiss par l’OFAC durant la phase de création de l’entreprise.
- Projet de réorganisation du contrôle de la sécurité technique (Cf. feuille d’information LCST)
Le chef du DETEC veut désormais appliquer immédiatement les recommandations du NLR selon un plan d’action clairement défini, de manière à ce que la sécurité de l’aviation civile en Suisse soit conforme à l’état actuel des connaissances. Pour ce faire, il a nommé un délégué à la sécurité qui lui sera directement subordonné. Cet expert, M. Markus Mohler, est conseiller en sécurité, ancien procureur et commandant de la police cantonale de Bâle-Ville. Il devra élaborer d’ici la fin des vacances d’été et sur la base du rapport NLR un plan d’action comprenant aussi des mesures urgentes.
2. Etude NLR
2. 1. Méthode
Le NLR a examiné si la sécurité de l’aviation civile en Suisse était organisée de manière efficace. Pour ce faire, il a contrôlé les processus auprès des différentes autorités (DETEC, OFAC, BEAA et CFAA) ainsi que les processus déterminants du point de vue de la sécurité dans certaines entreprises du secteur aérien suisse (skyguide, Swiss, easyjet, aéroports de Genève et de Zurich). Dans le secteur public, il a notamment examiné comment la politique de sécurité était définie et mise en œuvre tout en vérifiant les résultats correspondants. Dans les entreprises, l’organisation de la sécurité a été examinée selon les critères suivants : stratégie sécuritaire, surveillance, analyse des dangers, évaluation des risques, processus de décision et mesures de sécurité. Cette méthode a permis de contrôler les rôles et les responsabilités de tous les acteurs impliqués dans l’organisation de la sécurité de l’aviation civile et d’identifier les éventuelles failles des processus organisationnels.
2.2. Résultats
L’étude arrive aux constats et aux propositions suivantes (présentés par chapitre) :
En matière de politique nationale de sécurité aérienne :
l’étude propose :
- d’accorder une priorité plus élevée à la sécurité du transport aérien.
- que le Conseil fédéral définisse une politique nationale de sécurité aérienne et charge le DETEC de la mettre en œuvre.
Au niveau de la législation :
l’étude propose :
- que la priorité de la sécurité par rapport aux autres éléments de la politique de transport aérien soit établie de manière plus précise dans la loi.
- d’encourager les déclarations spontanées et confidentielles d’incidents importants du point de vue la sécurité.
- de garantir que la surveillance de la sécurité soit organisée de manière prévoyante et qu’elle soit continuellement adaptée.
Au niveau de l’organisation des autorités :
l’étude propose :
- de séparer la surveillance de la sécurité des autres tâches incombant à l’OFAC.
- que le BEAA remette ses rapports au DETEC et non pas à l’OFAC, puisque ce dernier peut le cas échéant faire l’objet de ces rapports.
- que – puisque le droit de recours contre les rapports du BEAA auprès de la CFAA prolonge la durée de l’enquête et ne sert pas à la prévention des accidents – ce droit de recours soit supprimé.
Au niveau du DETEC:
l’étude constate :
- que le DETEC ne dispose pas des ressources suffisantes pour assurer le contrôle adéquat des tâches de l’OFAC dans le domaine de l’organisation et de la surveillance de la sécurité et que les connaissances techniques dans ce domaine ne sont disponibles qu’à l’OFAC.
l’étude propose :
- que le DETEC assigne de manière autonome des objectifs de sécurité à l’OFAC et contrôle leur réalisation.
- que la surveillance de l’OFAC par le DETEC dans le domaine de la sécurité soit renforcée de manière globale et de créer à cette fin au sein du DETEC un poste exclusivement consacré aux questions relevant de la sécurité de l’aviation civile.
Au niveau de l’OFAC:
l’étude constate :
- que le domaine d’activité de l’OFAC englobe aussi bien la politique de transport aérien au sens large que la surveillance de la sécurité, que ces deux tâches ne sont pas dissociées l’une de l’autre et sont donc souvent assumées par les mêmes personnes. Si les ressources en personnel venaient à être insuffisantes, le contrôle de la sécurité risquerait par conséquent d’être relégué au second rang.
- qu’il n’existe pas au sein de l’OFAC d’unité exclusivement responsable de la surveillance de la sécurité.
l’étude propose :
- de dissocier la surveillance de la sécurité des autres activités au sein de l’OFAC.
- de renforcer les tâches de régulation qui incombent à l’OFAC dans le domaine du contrôle de la sécurité, des mesures allant dans ce sens existant déjà.
- que l’OFAC axe sa tâche de surveillance sur la garantie de processus de sécurité préventifs et efficaces.
- de renforcer rapidement la surveillance exercée par l’OFAC sur skyguide.
Au niveau de Skyguide:
l’étude constate :
- que depuis 2001, l’organisation de la sécurité de skyguide a connu une nette amélioration. Elle en est encore à ses débuts et sera mise en œuvre moins rapidement que prévu.
l’étude propose :
- que Skyguide renforce les effectifs des contrôleurs aériens ainsi que dans le domaine de l’organisation de la sécurité.
Au niveau des aéroports :
l’étude constate :
- que ni Unique ni l’aéroport de Genève ne disposent d’une organisation de la sécurité clairement définie. Partiellement, son élaboration conformément aux recommandations de l’OACI est déjà en cours.
l’étude propose :
- que les deux aéroports définissent les structures de leur organisation de la sécurité.
Au niveau de Swiss :
l’étude constate :
- que l’organisation de la sécurité se trouve encore dans une phase de transition. Il s’agit pour le moment encore de fusionner la remarquable philosophie en matière de sécurité de Swissair avec celle moins bonne de Crossair. Swiss cherche à juste titre à reprendre l’organisation de la sécurité de Swissair.
l’étude propose :
- que Swiss définisse sa stratégie sécuritaire de manière très claire.
Au niveau d’Easyjet:
l’étude constate :
- que l’organisation de la sécurité chez easyjet est bonne et qu’elle est arrivée à maturité.
l’étude propose :
- qu’ Easyjet introduise un „flight monitoring programme“, comme cela est recommandé dans les annexes OACI.
Au niveau de la sécurité de l’aviation civile suisse :
l’étude constate :
- que la sécurité de l’aviation civile est toujours garantie en Suisse. Une comparaison de l’aviation civile suisse durant les décennies 1980-1990 et 1990-2000 avec l’aviation civile française, allemande et néerlandaise montre que la sécurité de l’aviation civile suisse était deux fois meilleure que dans les autres pays. Depuis, la sécurité s’est améliorée dans ces pays alors qu’elle a baissé en Suisse. La tendance montre que la sécurité de l’aviation civile suisse est en train de se péjorer par rapport à celle dans les autres pays.
Remarques concernant la sécurité : Rôles de l’OFAC, du BEAA et de la CFAA
l’étude constate :
- que l’on atteste en général une compétence très élevée au BEAA en ce qui concerne l’enquête et l’analyse des causes des accidents. Par rapport aux autres pays évalués, la prestation du BEAA est jugée bonne.
- que par contre, les relations entre le BEAA et l’OFAC, le DETEC et les autres acteurs du secteur aérien sont tendues. Cela s’explique par le fait que le BEAA est amené à porter des jugements. Il en résulte que l’influence du travail effectué par le BEAA sur la sécurité est insuffisante et que l’application de ses recommandations est inférieure à la moyenne internationale.
- que la possibilité de faire recours auprès de la CFAA n’est pas appropriée ni conforme aux recommandations de l’OACI, dans la mesure où elle ne sert pas à la prévention des accidents mais à sauvegarder les droits des personnes concernées. De plus, elle ne fait que prolonger la procédure
l’étude propose :
- que le rôle du BEAA soit renforcé par la création d’un comité interne. Ce dernier doit contrôler et approuver les rapports d’enquête, procéder à des consultations et nouer des contacts avec le DETEC et les entreprises du secteur aérien.
- de supprimer la CFAA.
3. Avis du DETEC
3.1 Mesures nécessaires
Dans sa stratégie du département de mai 2001, le DETEC s’est donné pour but de contribuer au développement durable de la mobilité. S’agissant de la sécurité des transports, la stratégie fixe l’objectif suivant: « Le DETEC veille à garantir, à l’avenir également, un niveau de sécurité élevé dans l’aviation, le trafic ferroviaire, les transports à câbles et la navigation. La sécurité routière doit encore être améliorée. »
Selon l’étude NLR, le niveau de sécurité de l’aviation civile suisse est toujours comparable à celui des autres pays d’Europe occidentale. Toutefois, ceux-ci ont réalisé des progrès dans les dix dernières années alors que le niveau de la sécurité tendait à baisser en Suisse. Le DETEC estime donc nécessaire de prendre des mesures. Afin de garantir à long terme le haut niveau de sécurité de l’aviation civile suisse, il faut briser la tendance actuelle. Le DETEC devra notamment éliminer les défaillances liées au développement historique de la gestion de la sécurité par l’Etat.
3.2Priorités
L’étude du NLR comprend une trentaine de recommandations de caractère très différent. Certaines d’entre elles, comme celle d’accélérer la publication des rapports d’enquête du BEAA, pourront et devront être réalisées rapidement. D’autres, en revanche, comme la réorganisation préconisée de l’OFAC, supposeront des réformes profondes des structures existantes (par ex. modifications légales).
3.3Avis concernant les principales recommandations
3.3.1 Elaboration d’une politique nationale de la sécurité aérienne:
Recommandation Elaboration d’une politique nationale de la sécurité aérienne:
Réalisation La recommandation sera appliquée
Le DETEC s’est déjà rendu compte il y a deux ans de la nécessité de réorganiser et d’uniformiser la politique de sécurité dans son secteur. C’est pourquoi il a entrepris en 2001 de réorganiser la surveillance de la sécurité (voir feuille d’information sur la réorganisation de la surveillance de la sécurité, LCST). Toutefois, en raison de l’opposition persistante des organismes directement concernés (associations interprofessionnelles, cantons, etc.), le projet a été redimensionné et sa réalisation a pris un important retard.
Le DETEC décidera si la réorganisation de la surveillance de la sécurité dans le domaine de l’aviation doit être poursuivie indépendamment des travaux concernant la surveillance générale de la sécurité. L’idée de développer une politique de sécurité incluant tous les domaines d’infrastructure gérés par le DETEC et de séparer la surveillance de la sécurité des autres tâches des offices, garde son bien-fondé.
3.3.2 Renforcement du DETEC
Recommandation Renforcer la surveillance de la sécurité au niveau du département
Réalisation La recommandation sera suivie, les modalités d’application seront encore précisées
Le NLR recommande de renforcer le DETEC au niveau départemental de manière à ce qu’il soit en mesure de:
- donner à l’office spécialisé compétent (OFAC) des instructions précises concernant la surveillance de la sécurité sans devoir recourir au savoir technique de l’office lors de l’élaboration de ces instructions ou du contrôle de leur application,
- décider lui-même s’il y a lieu d’appliquer les recommandations de sécurité émises par le BEAA et de contrôler lui-même l’application des recommandations qui ont été acceptées.
Cette recommandation implique un changement radical de la règle valable jusqu’à présent dans l’administration suisse selon laquelle la responsabilité technique n’incombe pas aux départements, mais aux offices spécialisés. La recommandation du NLR est conforme à l’idée fondamentale du projet LCST de ne plus confier aux offices le soin de formuler les objectifs concrets de la politique de sécurité. Toutefois, le projet de LCST ne prévoit pas de transférer cette tâche au département (ou au Secrétariat général), mais à une agence spéciale externe à l’administration centrale. L’agence ne serait en outre pas seulement chargée de la surveillance de la sécurité dans le secteur de l’aviation, mais de tout le domaine des infrastructures.
Dans l’optique actuelle, il n’y a pas de raison de traiter l’aviation différemment des autres infrastructures et technologies à risques qui dépendent du DETEC (par ex. centrales nucléaires, barrages, pipelines, chemins de fer, génie génétique).
C’est pourquoi, sur la base du rapport NLR, le DETEC examinera de nouveau:
- où les objectifs généraux de la politique de sécurité pourront le mieux être définis: au sein d’une agence spéciale ou du Secrétariat général du DETEC
- si la réorganisation doit se limiter à l’aviation ou si elle doit aussi comprendre les autres infrastructures et technologies à risques
- dans quelle ampleur des ressources supplémentaires seront nécessaires et comment se les procurer.
Sur la base de ces examens, le DETEC présentera des propositions au Conseil fédéral et au Parlement.
3.3.3 Réorganisation de l’OFAC:
Recommandation La surveillance de la sécurité au sein de l’OFAC devra être séparée des autres tâches:
Réalisation La recommandation sera appliquée immédiatement
Le NLR recommande de séparer au niveau institutionnel la surveillance de la sécurité des autres tâches de l’OFAC.
Cette recommandation correspond à l’idée fondamentale du projet mis en consultation sur la réorganisation de la surveillance de la sécurité (LCST) de séparer sur le plan organisationnel l’exercice des tâches liées à la surveillance de la sécurité des autres fonctions d’un office spécialisé. Le rapport des experts néerlandais va toutefois moins loin que le projet mis en consultation précité: le NLR ne préconise qu’une séparation organisationnelle au sein de l’OFAC et donc pas un transfert de la surveillance de la sécurité à une agence indépendante de l’OFAC.
Comme la séparation claire des attributions est particulièrement importante et urgente dans le cas de l’OFAC, elle devra être réalisée immédiatement. Cette mesure impliquera une réorganisation interne de l’OFAC qui ne devra toutefois pas anticiper sur les travaux ultérieurs du projet LCST. Une solution éventuelle consisterait à confier à l’agence de sécurité – au moins dans une première étape - uniquement la surveillance de la sécurité des installations appartenant à la catégorie à très hauts risques (centrales nucléaires, barrages et pipelines) et, le cas échéant, à intégrer ultérieurement dans l’agence d’autres secteurs soumis à la surveillance, comme celui de l’aviation civile. Les propositions à ce sujet seront soumises le plus rapidement possible au Conseil fédéral.
3.3.4 Recommandations concernant le « système de feedback »:
Recommandation Modifier les mécanismes en vue d’améliorer l’efficacité de l’analyse des résultats d’enquête sur les accidents d’aviation
Réalisation Trois des quatre recommandations seront appliquées ; la quatrième exigera d’abord un réexamen de la séparation des compétences entre l’OFAC et le DETEC
Par système de feedback, on entend le circuit mis en place afin de tirer les leçons des accidents d’aviation et des incidents dangereux. Aujourd’hui, ce circuit fonctionne de la manière suivante: accident/ incident > enquête sur la cause par le BEAA > formulation de recommandations en matière de sécurité par le BEAA > évaluation des recommandations par l’OFAC > application/rejet des recommandations > Réponse au BEAA
Le NLR recommande de modifier le système actuel de feedback de la manière suivante:
- Le BEAA doit pouvoir adresser ses recommandations directement à la compagnie d’aviation ou au service concerné. Ces derniers établiront un rapport pour le DETEC en l’informant s’ils sont disposés à suivre la recommandation.
- Il ne doit plus appartenir à l’OFAC, mais au DETEC de décider si une recommandation du BEAA doit être appliquée.
- La possibilité de recours contre les rapports d’enquête du BEAA auprès de la CFAA doit être supprimée afin d’éviter la prolongation de la procédure. La CFAA doit être remplacée par un contrôle de la qualité interne au BEAA.
- De créer les conditions juridiques nécessaires à l’instauration d’un système de reporting permettant d’améliorer la gestion de la sécurité. Aucune des personnes impliquées ne devra cependant craindre des conséquences d’ordre civil ou pénal en raison de la déclaration spontanée d’un tel événement.
Le DETEC veut appliquer les trois dernières recommandations. La suppression de la CFAA et l’introduction d’un système de déclaration anonyme impliqueront des modifications légales ; en revanche la publication accélérée des rapports du BEAA pourra être réalisée par voie d’ordonnance et donc rapidement.
S’agissant du rôle du DETEC dans le processus de feedback, les mêmes questions se posent que pour la recommandation déjà évoquée du rapport NLR de modifier fondamentalement la répartition des compétences entre le département et l’OFAC. La manière dont il sera tenu compte de cette recommandation n’est donc pas encore déterminée.
3.3.5 Autres recommandations concernant l’OFAC et skyguide:
Par ailleurs, le NLR émet une série de recommandations relatives à l’OFAC. Le plan d’action a notamment pour but d’organiser et de contrôler l’application de ces recommandations. Concernant les recommandations relatives à skyguide, le DETEC en tiendra compte lors de la révision des objectifs stratégiques qu’assignera le Conseil fédéral à l’entreprise pour les années 2004-2006. Il est possible que l’application de ces recommandations se répercute sur le montant des redevances perçues par skyguide.
4. Suite des opérations
Le délégué à la sécurité, directement subordonné au chef du département et autorisé à faire donner des instructions à l’OFAC pour les questions de sécurité, élaborera un plan d’action d’ici la fin des vacances d’été. Il pourra prendre immédiatement des mesures urgentes. Le département fera les propositions concernant les ressources et les modifications légales nécessaires à sa réalisation cette année encore au Conseil fédéral et le cas échéant au Parlement.Auteur
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication
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