Mise en consultation de la modification de la loi sur l’aviation
Berne, 18.06.2008 - Le Conseil fédéral a mis en consultation jusqu’à l’automne la première modification partielle de la loi, dont les principaux points concernent la mise en œuvre du rapport sur la politique aéronautique 2004, la réglementation des redevances aéroportuaires, le financement des services de navigation aérienne et l’introduction d’une taxe de surveillance pour l’aviation commerciale. La loi sur l’aviation sera révisée en trois temps.
Dans son rapport sur la politique aéronautique de la Suisse 2004, le Conseil fédéral souligne que l'aviation suisse se doit d'offrir un niveau de sécurité élevé comparativement aux pays européens et a pour vocation d'établir les meilleures liaisons possibles entre la Suisse et les principaux centres européens et mondiaux. Le rapport contient également un certain nombre de principes directeurs dont la mise en œuvre réclame plusieurs modifications sur le plan juridique, la plupart d'entre elles concernant la loi sur l'aviation que le Conseil fédéral entend réviser en trois étapes coordonnées.
La première révision partielle, prévoit, afin de renforcer la sécurité, que les règles applicables à l'aviation suisse se fondent non seulement sur les normes internationales reconnues mais également sur les derniers progrès techniques. Le projet de révision introduit également de nouveaux principes pour les redevances aéroportuaires, l'indemnisation des coûts des mesures visant à réprimer les actes illicites et le financement des services de navigation aérienne. Une taxe de surveillance doit permettre à l'Office fédéral de l'aviation civile (OFAC) d'améliorer son degré de couverture des coûts et de financer du personnel supplémentaire pour ses activités de surveillance. Enfin, la modification envisagée remanie également les enquêtes sur les accidents d'aviation en Suisse. Voici en résumé l'essentiel des modifications introduites par le texte:
Etat de la technique: La Suisse applique de longue date dans le domaine de l'aviation civile les normes techniques et opérationnelles harmonisées sur le plan international. Il s'agit de normes éprouvées qui reflètent les règles techniques reconnues. En principe, elles procurent un niveau de sécurité suffisant. On obtient toutefois un niveau de sécurité accru en se référant à l'état actuel de la technique (Best Practice), lequel se fonde sur les dernières connaissances scientifiques qui n'ont cependant pas encore été intégrées dans les normes internationales. Pour autant que cela présente un intérêt pour la sécurité en général et que la législation le permette, une partie des normes de l'aviation civile se baseront désormais sur l'état actuel de la technique. Ces normes sont susceptibles de permettre à l'aviation suisse d'atteindre le niveau de sécurité élevé qu'elle vise.
La rapidité des mutations technologiques dans l'aviation exige des autorités qu'elles fassent preuve d'une grande capacité de réaction et soient en mesure d'adapter sans délai la réglementation. A cet effet, l'OFAC disposera de la compétence d'édicter des règles administratives et techniques par voie d'ordonnance. L'office consultera au préalable les milieux intéressés pour définir les normes.
Redevances aéroportuaires: Les aéroports peuvent aujourd'hui percevoir auprès des passagers et des compagnies aériennes des redevances pour l'utilisation de leurs infrastructures. Désormais, les aéroports devraient avoir la possibilité de moduler le montant des redevances en fonction du trafic : par exemple, un atterrissage en période de pointe coûterait plus cher qu'un atterrissage en période creuse. Le Conseil fédéral disposerait en outre de la compétence de fixer par voie d'ordonnance les modalités selon lesquelles les aéroports intègrent les revenus qui ne sont pas directement liés au trafic aérien (location d'établissements de restauration et d'espaces commerciaux, parking) dans le calcul des redevances aéroportuaires. En principe, les redevances aéroportuaires proprement dites seront d'autant plus basses que la part de ces revenus non directement liés au trafic aérien sera importante. Le projet prévoit en outre que l'OFAC approuve les redevances aéroportuaires. Actuellement, l'office se borne à exercer la surveillance sur la politique tarifaire des aéroports.
Redevance de sûreté: Conséquence des attentats et des tentatives d'attentat contre l'aviation civile, les mesures de sûreté se sont considérablement renforcées ces dernières années, entraînant une hausse marquée des frais liés au maintien de la sûreté sur les aéroports. A qui incombe-t-il d'en régler la facture ? Dans son rapport sur la politique aéronautique, le Conseil fédéral estime que les collectivités publiques doivent prendre en charge les coûts des tâches relevant de la souveraineté de l'Etat, tandis que le secteur aérien financerait les mesures profitant directement à l'aviation. Par tâches relevant de la souveraineté de l'Etat, on entend par exemple l'engagement des gardes de sûreté sur les avions suisses, la surveillance des abords des aéroports ou le contrôle des entrées et des sorties du territoire. Le secteur aérien, pour sa part, est notamment chargé de soumettre passagers et bagages à des contrôles de sûreté et de contrôler les accès aux installations aéroportuaires. Ces dernières mesures étant directement liées au transport de personnes ou de marchandises, le principe du bénéficiaire-payeur doit continuer à s'appliquer. Afin de couvrir les dépenses liées aux mesures de sûreté, les aéroports pourront percevoir une redevance de sûreté distincte également soumise à l'approbation de l'OFAC.
Redevances de navigation aérienne: Le prestataire de services de navigation aérienne facture des redevances pour les atterrissages et les décollages sur les aéroports suisses ainsi que pour la navigation dans l'espace aérien suisse. Les redevances dues pour un type d'avion donné sont actuellement identiques sur tous les aérodromes de Suisse. Il en résulte des subventions croisées indésirables. Par exemple, les redevances perçues à Zurich couvrent plus de 100 % des coûts des services de navigation aérienne fournis ; autrement dit, Zurich finance implicitement les services déficitaires d'autres aérodromes. Afin de diminuer ces subventions croisées, le projet de loi prévoit de répartir les aérodromes dans quatre catégories : aéroports nationaux (Genève et Zurich), aérodromes régionaux desservis par du trafic de ligne (Berne, Lugano, Altenrhein), aérodromes régionaux concessionnaires offrant des services de navigation aérienne (Granges, Les Eplatures), aérodromes militaires avec co-utilisation civile (Buochs, Payerne et Emmen). Les redevances de navigation aérienne des aéroports d'une même catégorie seront calculées selon des critères identiques et les subventions croisées entre catégories seront proscrites.
La création de catégories d'aérodrome, en supprimant les subventions croisées entre aéroports nationaux et aérodromes régionaux, fait que ces derniers ne couvrent plus les coûts des services de navigation aérienne fournis. Le projet de modification prévoit de recourir au produit de l'impôt sur les huiles minérales perçu sur les carburants d'aviation pour compenser les prestations déficitaires. Il est prévu à cet effet de modifier la Constitution fédérale afin d'affecter le produit de l'impôt sur le kérosène, qui profite actuellement au trafic routier, à des mesures en faveur de l'aviation dans les domaines de la protection de l'environnement, de la sécurité et de la sûreté. Cette démarche correspond au modèle de financement des services de navigation aérienne élaboré par l'OFAC pour le compte de la Commission des transports et des télécommunications du Conseil national. Le projet de modification constitutionnelle est actuellement débattu par le Parlement.
Taxe de surveillance: Ces dernières années, les milieux politiques ainsi que le Contrôle fédéral des finances ont à maintes reprises pointé du doigt le trop faible degré de couverture des coûts de l'OFAC. De plus, l'office a indiqué l'année dernière qu'il lui manquait 44 postes pour mener à bien à plus ou moins long terme sa mission de surveillance et de régulation de l'aviation civile suisse. Le Conseil fédéral a pris acte de ce problème de sous-effectif, mais n'a, dans un premier temps, accordé que vingt postes supplémentaires et à condition que leur financement n'ait aucune incidence budgétaire. La nouvelle ordonnance sur les émoluments, approuvée par le Conseil fédéral l'automne dernier, a permis à l'office de relever légèrement son degré de couverture des coûts de 11 % à 15 % et de financer les postes supplémentaires. Il est prévu dans un deuxième temps de créer une nouvelle taxe de surveillance afin de financer les 24 postes restants et de porter le degré de couverture des coûts à 30 %. Cette taxe, qui frappe l'aviation commerciale, vise à financer en partie les coûts de son activité de surveillance qui ne sont pas couverts par les émoluments et sont donc à la charge des contribuables. La taxe est due par les compagnies aériennes, les aéroports, les organismes de production et de maintenance, les écoles d'aviation et les prestataires de services de navigation aérienne. Elle ne frappe pas les pilotes et les propriétaires d'aéronefs. La taxe de surveillance est susceptible de rapporter 18 millions de francs par année à l'OFAC et son produit serait intégralement affecté à la surveillance de la sécurité. Si on rapportait ce montant au nombre de passagers transportés en 2007, elle s'élèverait à 51 centimes par personne.
Enquête sur les accidents d'aviation: Le rapport rédigé en 2003 par l'institut néerlandais National Aerospace Laboratory NLR sur la sécurité de l'aviation suisse recommandait notamment de réorganiser les services d'enquête sur les accidents d'aviation. En conséquence, il est prévu de fusionner le Bureau d'enquête sur les accidents d'aviation (BEAA) et le Service d'enquête sur les accidents des transports publics (SEA) au sein d'une commission afin de dégager des synergies dans les procédures d'enquête sur les accidents. Il est également question de dissoudre la Commission fédérale sur les accidents d'aviation qui est actuellement l'instance de recours pour les rapports rédigés par le BEAA. D'une part, la réglementation de l'Organisation de l'aviation civile internationale n'impose pas aux Etats de disposer de telles instances, d'autre part, les voies de recours, en retardant les conclusions du rapport, en atténuent l'effet préventif.
La modification de la loi sur l'aviation est mise en consultation jusqu'au 3 octobre 2008. La deuxième révision portera sur les infrastructures, tandis que la troisième aura pour objet le statut des aéroports nationaux. Les deux autres révisions partielles sont prévues respectivement en 2009 et en 2010.
Auteur
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication
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