Traffico aereo: dalla sorveglianza sulla sicurezza alla gestione della sicurezza

Berna, 01.07.2003 - Il Consigliere federale Moritz Leuenberger vuole modernizzare la sorveglianza sulla sicurezza aerea; in questo settore la Svizzera deve poter assumere, anche in futuro, un ruolo di punta a livello internazionale. Il Capo del DATEC ha nominato un delegato alla sicurezza, incaricato di sottoporgli, entro la fine dell’estate, un piano d’intervento concreto. In base a tale piano, per il tramite del Consiglio federale, saranno formulate delle proposte all’attenzione del Parlamento. I lavori di riorganizzazione del controllo sulla sicurezza, attualmente in corso presso il DATEC, verranno coordinati con il piano d’intervento. I provvedimenti da adottare si basano su uno studio, commissionato dal DATEC, dal quale emerge che il livello della sicurezza aerea nel nostro Paese è tuttora elevato, pur essendo diminuito negli ultimi anni. Un intervento si impone soprattutto nel campo della gestione della sicurezza.

Negli scorsi anni, l’aviazione civile svizzera è stata caratterizzata da una serie di gravi incidenti: si ricordino, in territorio elvetico, quelli di Nassenwil e Bassersdorf, all’estero quelli di Halifax (Canada) e di Überlingen (Germania). Le indagini sulle cause di questi sinistri sono in parte concluse, in parte ancora in corso. Le numerose domande circa la sicurezza aerea, in particolare quelle concernenti l’organizzazione della sorveglianza sulla sicurezza da parte dello Stato, sorte a seguito di questi incidenti, hanno indotto un anno fa il DATEC a sottoporre la sicurezza dell’aviazione civile svizzera ad un’attenta e approfondita analisi da parte di un organismo esterno. Il mandato è stato affidato all’istituto olandese „Stichring Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium“ (NLR), riconosciuto a livello internazionale. L’istituto è stato incaricato di esaminare se i compiti della sicurezza aerea svizzera sono svolti in modo corretto ed efficiente nonché di formulare raccomandazioni volte ad ottimizzare le relative procedure. L’istituto ha portato a termine il proprio mandato con la consegna, nella giornata di ieri, del rapporto d’esame al Capo del DATEC.
1. Panoramica
Dall’indagine svolta si evince che, in Svizzera, le strutture statali non hanno tenuto il passo con il rapido sviluppo che l’aviazione civile ha conosciuto dopo il 1990. Si ricordi, al riguardo, la liberalizzazione del settore a livello internazionale, il forte aumento del traffico aereo, la maggiore concorrenza e la pressione sui prezzi. L’Organizzazione dell’aviazione civile internazionale (OACI) raccomanda ai propri membri di sostituire una sorveglianza sulla sicurezza aerea basata su procedure singole con una gestione complessiva della sicurezza. Alcuni Stati membri hanno già dato seguito a questa raccomandazione, in particolare dopo che si sono verificati diversi gravi incidenti. L’istituto NLR consiglia alla Svizzera di fare altrettanto.
Perché la gestione della sicurezza sul piano tecnico sia al passo con i tempi, le procedure organizzative degli enti preposti alla sicurezza aerea devono essere migliorate sotto diversi aspetti. L’istituto olandese propone una serie di misure organizzative che il DATEC, l’UFAC e l’UIIA/CFIA saranno chiamati a mettere in atto. Affinché la Svizzera possa di nuovo occupare un ruolo di punta nel campo della sicurezza aerea, tutti gli operatori attivi in questo settore dovranno impegnarsi, sotto l’egida della Confederazione, ad attuare un apposito piano di intervento.
Già negli scorsi anni, il Capo del DATEC ha avviato una serie di provvedimenti intesi a migliorare le procedure amministrative e la sicurezza in campo aeronautico, includendo anche altri settori del Dipartimento rilevanti in materia di sicurezza:

separazione, al livello delle autorità federali, degli interessi della sorveglianza da quelli dell’industria aeronautica (istruzioni del 1° gennaio 2002 all’UFAC)
rafforzamento della sorveglianza dell’UFAC sulla compagnia Swiss nelle sue fasi iniziali
progetto di riorganizzazione della sicurezza tecnica (cfr. scheda informativa riguardante la legge federale sul controllo della sicurezza tecnica, LCST).

Nell’intento di gestire la sorveglianza sulla sicurezza aerea secondo le più recenti conoscenze tecniche, il Capo del DATEC intende attuare tempestivamente le principali raccomandazioni formulate dal NLR, adottando un preciso piano d’intervento. A tal fine, egli ha nominato un delegato alla sicurezza che gli sarà direttamente subordinato. Questo incarico sarà assunto dal dott. Markus Mohler, esperto in questioni sicurezza, ex procuratore pubblico e Comandante della Polizia del Cantone di Basilea Città. Sulla base del rapporto NLR, egli sarà incaricato, entro la fine dell’estate, di elaborare un piano d’intervento e di proporre una serie di misure immediate.
2. Lo studio NLR
2.1. Procedura
L’istituto NLR ha verificato se il mandato della sicurezza aerea in Svizzera è svolto in modo corretto ed efficiente. A tal fine sono stati analizzati sia i processi appannaggio delle autorità (DATEC, UFAC, UIIA e CFIA) sia quelli rilevanti in termini di sicurezza svolti da singole imprese operanti nel settore aeronautico (Skyguide, Swiss, easyjet, aeroporti di Ginevra e Zurigo). In ambito statale, l’istituto NLR ha esaminato la definizione e l’attuazione del concetto di politica della sicurezza, con i relativi risultati concreti. Presso le imprese, l’organizzazione della sicurezza è stata analizzata in base ai seguenti criteri: strategia di sicurezza, sorveglianza, analisi dei pericoli, valutazione dei rischi, processi decisionali e misure di sicurezza. Questo approccio consente di chiarire il ruolo e le responsabilità di tutti gli attori della sicurezza aerea e di riconoscere eventuali punti deboli a livello organizzativo.
2.2. Risultati dell’esame

Politica nazionale della sicurezza dell’aviazione: alla sicurezza del traffico aereo deve essere dato un peso maggiore. Il Consiglio federale è invitato a definire una politica nazionale della sicurezza aerea, incaricando il DATEC di attuarla.
Legislazione: a livello legislativo, dev’essere fissata la priorità della sicurezza rispetto ad altre esigenze della politica aeronautica. Sulla base di prescrizioni legali, gli organi responsabili devono impegnarsi a informare spontaneamente e in modo confidenziale su tutti gli eventi rilevanti in materia di sicurezza. In generale, a livello legislativo occorre garantire che l’organizzazione della sicurezza si orienti al principio di prevenzione e sia in sintonia con i più recenti sviluppi tecnici.
Organizzazione a livello di autorità: presso l’UFAC, la sorveglianza della sicurezza dev'essere separata dagli altri compiti. L’UIIA non deve rendere conto delle proprie attività all’UFAC bensì al DATEC, poiché anche l’UFAC può essere oggetto di esame da parte dell’UIIA. Il diritto degli interessati di ricorrere contro i rapporti stesi dall’UIIA e dalla CFIA allunga la fase istruttoria e non serve alla prevenzione degli incidenti.
DATEC: il DATEC non dispone delle risorse necessarie per vigilare in modo appropriato sulle attività svolte dall’UFAC nel campo dell’organizzazione e della vigilanza sulla sicurezza. Soltanto l’UFAC ha conoscenze specifiche in questo settore. Il DATEC deve fissare degli obiettivi e controllarne il raggiungimento da parte dell’UFAC. In generale, la sorveglianza del DATEC sull’UFAC dev’essere rafforzata. In seno al Dipartimento occorre creare un servizio incaricato esclusivamente delle questioni inerenti alla sicurezza aerea.
UFAC: il campo di attività dell’UFAC comprende sia la politica aeronautica in senso lato che la vigilanza sulla sicurezza. Questi due comparti, attualmente non separati, sono spesso gestiti dagli stessi collaboratori in seno all’Ufficio. In caso di penuria di personale, ciò può voler dire che la vigilanza sulla sicurezza viene trascurata rispetto ad altri compiti. In seno all’UFAC non esiste un’unità dedita esclusivamente alla vigilanza sulla sicurezza; questo settore deve dunque essere separato dagli altri. Le attività di regolazione dell’UFAC nel campo della sorveglianza sulla sicurezza devono essere rafforzate. Primi approcci già esistono; nell’ambito della propria attività di vigilanza, l’UFAC deve garantire procedure di sicurezza efficienti e in grado di individuare tempestivamente gli sviluppi futuri. La sorveglianza dell’UFAC sulla società Skyguide dev’essere rafforzata in tempi brevi.
Skyguide: dal 2001, l’organizzazione della sicurezza presso Skyguide è migliorata notevolmente. Essa si trova tuttavia ancora in uno stadio primordiale e non viene attuata nei tempi auspicati. Skyguide deve assumere un maggior numero di controllori di volo e di collaboratori per l’organizzazione della sicurezza.
Aeroporti: né lo scalo Unique di Zurigo né quello di Ginevra dispongono di un’organizzazione della sicurezza definita in modo preciso. Entrambi gli aeroporti sono chiamati a colmare questa lacuna. I lavori, in parte già iniziati, si basano sulle raccomandazioni emanate dall’OACI.
Swiss: l’organizzazione della sicurezza si trova tuttora in una fase transitoria, che dovrà sfociare nella riunificazione dell’ottima filosofia di sicurezza promossa a suo tempo dalla compagnia Swissair e da quella, meno buona, di Crossair. A giusto titolo, Swiss intende riprendere gli standard di sicurezza di Swissair. Quest’ultimi dovranno essere fissati in una strategia di sicurezza definita in modo chiaro.
Easyjet: l’organizzazione della sicurezza di Easyjet è efficiente e ben strutturata. Easyjet dovrebbe introdurre un «flight monitoring programm», come si raccomanda nelle Appendici dell’OACI.
Sicurezza dell’aviazione civile svizzera: l’analisi giunge alla conclusione che la sicurezza del traffico aereo in Svizzera è tuttora garantita. Un raffronto tra l’aviazione civile svizzera con quella francese, tedesca e olandese nei decenni 1980-1990 e 1990-2000 mostra che, nel periodo in questione, la sicurezza aerea in Svizzera era doppia rispetto agli altri Stati. Da allora, quest’ultimi hanno però fatto progressi, mentre in Svizzera si è constatato un calo del livello di sicurezza. La tendenza in atto mostra che la sicurezza dell’aviazione civile svizzera sta peggiorando rispetto a quella degli Stati su cui si basa il confronto.
Valutazioni riguardanti la sicurezza: ruolo di UFAC, UIIA e CFIA:

- In generale, all’UIIA si attesta un’elevata competenza in materia di inchieste e analisi sulle cause di incidenti aerei. Le prestazioni dell’UIIA sono da considerarsi buone se paragonate con istituzioni simili in altri Stati.

- Sono invece particolarmente problematici i rapporti tra l’UIIA e l’UFAC, il DATEC e gli altri attori del traffico aereo. La causa risiede nel fatto che l’UIIA è chiamato a giudicare l’operato di altri organismi. Quale conseguenza, l’influsso dell’attività dell’UIIA sulla sicurezza è da considerarsi insufficiente e l’applicazione delle sue raccomandazioni, nel confronto internazionale, carente.

- Tramite la creazione di una commissione interna, il ruolo dell’UIIA dev’essere rafforzato. La commissione sarà incaricata di esaminare ed approvare i rapporti d’inchiesta stesi dall’UIIA, effettuare consultazioni e gestire i contatti con il DATEC e le imprese attive in campo aeronautico.

- In futuro, l’UIIA dovrà poter formulare le proprie raccomandazioni direttamente all’attenzione dei servizi interessati e non, come finora, soltanto all’UFAC.

- Per migliorare il flusso di informazioni sulle questioni riguardanti la sicurezza, è importante rafforzare anche il ruolo dell’UFAC in qualità di autorità di regolazione.

- La possibilità di presentare ricorso alla CFIA non è coerente e conforme alle raccomandazioni dell’OACI; essa non serve infatti alla prevenzione di incidenti ma a tutelare i diritti di coloro che sono oggetto di un’inchiesta. Con la possibilità di ricorso, inoltre, si allungano le procedure. Per queste ragioni, la CFIA dovrebbe essere eliminata.

3. Parere del DATEC
3.1 Interventi necessari
Nella strategia dipartimentale del maggio 2001, il DATEC si è posto come obiettivo di contribuire allo sviluppo sostenibile della mobilità. Per quanto concerne la sicurezza dei trasporti, la strategia stabilisce che «Il DATEC intende assicurare anche in futuro l’alto grado di sicurezza dei trasporti aerei, ferroviari, funiviari, fluviali e lacustri. È inoltre necessario aumentare ulteriormente il grado di sicurezza dei trasporti stradali».
Secondo lo studio dell’istituto NLR, il livello di sicurezza dell’aviazione civile svizzera continua ad essere comparabile a quello degli altri Paesi occidentali; tuttavia, sempre secondo lo studio, mentre in altri Paesi negli ultimi dieci anni sono stati compiuti dei progressi, il livello di sicurezza in Svizzera ha evidenziato un calo. Il DATEC ritiene quindi necessari interventi in questo ambito. Affinché la sicurezza dell’aviazione civile svizzera possa essere garantita anche a lungo termine, occorre arrestare la tendenza in atto. Il Dipartimento è in particolare dell’avviso che debbano essere eliminate le attuali carenze nella gestione statale della sicurezza così come è evoluta fino ad ora.
3.2 Priorità
Lo studio dell’istituto NLR contiene circa 30 raccomandazioni di portata molto diversa: alcune di esse, come quella che chiede la pubblicazione dei rapporti di inchiesta dell’UIIA in tempi più brevi, possono e devono essere attuate rapidamente. Altre, come ad esempio la riorganizzazione dell’UFAC, richiedono profondi cambiamenti delle attuali strutture, come ad esempio modifiche legislative.
3.3 Pareri sulle raccomandazioni più importanti
3.3.1 Sviluppo di una politica nazionale della sicurezza dell’aviazione
Raccomandazione
Elaborazione di una politica nazionale della sicurezza dell’aviazione:

Risultato
La raccomandazione viene attuata
Già due anni or sono il Dipartimento aveva riconosciuto la necessità di reimpostare ed armonizzare la politica della sicurezza nel suo settore di competenza. Per questo motivo nel 2001 il DATEC ha avviato la riorganizzazione della vigilanza sulla sicurezza (vedi scheda informativa sulla riorganizzazione del controllo della sicurezza tecnica, LCST). Vista la forte resistenza da parte degli organi direttamente interessati (associazioni settoriali, Cantoni, ecc.), il progetto ha subìto forti ritardi e un ridimensionamento.
Il DATEC decide se occorra separare la rioganizzazione della vigilanza sulla sicurezza aerea dal progetto LCST e se sia il caso di anticipare questi lavori. Il concetto di base di sviluppae una politica della sicurezza comprendente tutti i settori infrastrutturali del DATEC e volta a separare la vigilanza sulla sicurezza dagli altri compiti rimane comunque valido.
3.3.2 Rafforzamento del ruolo del DATEC
Raccomandazione
Potenziamento della vigilanza sulla sicurezza a livello dipartimentale

RisultatoLa raccomandazione viene attuata e i dettagli dell’attuazione concretizzati
L’istituto NLR raccomanda di potenziare il ruolo del Dipartimento in modo tale che esso sia in grado di

stabilire all’attenzione dell’Ufficio federale comptente (UFAC) precise direttive di vigilanza sulla sicurezza, senza dover dipendere per questo compito e per la verifica dell’osservanza di queste direttive dalle competenze di detto Ufficio;
decidere autonomamente se le raccomandazioni di sicurezza espresse dall’UIIA debbano essere attuate o meno e di controllare esso stesso l’attuazione della raccomandazioni accettate.

Questa raccomandazione richiede una radicale modifica della prassi amministrativa finora adottata in Svizzera, in base alla quale la responsabilità in un determinato settore non spetta ai Dipartimenti, bensì agli Uffici federali. La raccomandazione dell’istituto NLR corrisponde all’idea di base della LCST, secondo la quale gli obiettivi concreti in materia di sicurezza non devono più essere stabiliti dagli Uffici. Il progetto della LCST non prevede tuttavia di trasferire questo compito al Dipartimento o alla sua Segreteria generale, bensì ad un’agenzia specializzata esterna all’Amminsitrazione centrale. Questa agenzia si occuperebbe di vigilanza sulla sicurezza nell’ambito di tutte le infrastrutture e non solo in quello dell’aviazione.
Attualmente non vi sono ragioni per giustificare un trattamento delle infrastrutture e delle tecnologie a rischio di competenza del DATEC (ad esempio centrali nucleari, dighe, condotte, ferrovie, ingegneria genetica) diverso da quello riservato all’aviazione.
In base al rapporto dell’istituto NLR, il DATEC verificherà nuovamente

quale organo può meglio definire gli obiettivi generali di politica della sicurezza (agenzia specializzata o Segreteria generale del DATEC);
se la riorganizzazione deve essere limitata solamente all’aviazione o se invece deve essere estesa anche alle altre infrastrutture e tecnologie a rischio;
quante risorse supplementari devono essere messe a disposizione e in che modo possono essere create.

In base all’esito della verifica, il DATEC presenterà le relative proposte al Consiglio federale e al Parlamento.
3.3.3 Riorganizzazione dell’UFAC
RaccomandazioneAll’interno dell’Ufficio, la vigilanza sulla sicurezza deve essere separata dagli altri compiti
RisultatoLa raccomandazione viene attuata immediatamente
Il NRL raccomanda la separazione sul piano organizzativo della vigilanza sulla sicurezza dagli altri compiti dell’Ufficio.
Questa raccomandazione è in sintonia con l’idea di base del progetto in consultazione relativo alla riorganizzazione del controllo della sicurezza tecnica (LCST), secondo il quale all’interno di un Ufficio specializzato le funzioni inerenti alla vigilanza sulla sicurezza devono essere separate sul piano organizzativo dagli altri compiti. Il rapporto dei periti olandesi prevede un cambiamento meno radicale rispetto a quanto previsto dal progetto LCST: esso infatti propone semplicemente una separazione dei compiti all’interno dell’UFAC e non la delega della vigilanza sulla sicurezza ad un agenzia esterna all’Ufficio.
Poiché una separazione netta dei compiti dell’UFAC è particolarmente importante e necessaria, occorre procedere alla sua immediata attuazione. A questo scopo l’Ufficio deve essere riorganizzato, senza tuttavia pregiudicare gli altri lavori relativi al progetto LCST. Una possibile soluzione sarebbe quella di trasferire all’agenzia per la sicurezza, almeno in una prima fase, i compiti di vigilanza relativi unicamente agli impianti altamente a rischio (centrali nucleari, dighe e condotte) ed eventualmente solo in una seconda fase quelli inerenti ad altri settori come quello dell’aviazione civile. Le proposte in merito a questo punto saranno presentate al Consiglio federale il più presto possibile.
3.3.4 Raccomandazioni in merito al «sistema di feedback»
RaccomandazioneModifica dei meccanismi al fine di una valutazione più efficace delle inchieste sugli incidenti dell’aviazione
RisultatoTre delle quattro raccomandazioni vengono attuate; per una raccomandazione si procede alla verifica della ripartizione delle competenze tra UFAC e DATEC
Per «sistema di feed-back» si intende l’interazione degli organi ufficiali preposti all’analisi degli incidenti aeronautici e delle situazioni di pericolo. Attualmente questa interazione avviene nel modo seguente: incidente/situazione di pericoloàanalisi delle cause da parte dell’UIIAàraccomandazioni da parte dell’UIIAàvalutazione delle raccomandazioni da parte dell’UFACàattuazione/rifiuto delle raccomandazioniàfeedback all’UIIA
L’istituto NLR raccomanda di modificare il sistema di feedback nel modo seguente:

l’UIIA deve avere la possibilità di rivolgere le raccomandazioni direttamente all’organo interessato o all’impresa di trasporto aereo. Questi devono comunicare al DATEC se sono disposti ad attuare le raccomandazioni;
sarà il DATEC e non più l’UFAC a decidere se le raccomandazioni formulate dall’UIIA saranno attuate o meno;
non deve essere più possibile presentare ricorso contro i rapporti d’inchiesta dell’UIIA davanti alla CFIA , per evitare l’allungamento dei tempi di procedura. La CFIA deve essere sciolta e al suo posto istituito un controllo della qualità all’interno dell’UIIA;
devono essere create le basi giuridiche per l’istituzione di un sistema di reporting che permetta di migliorare la gestione della sicurezza. In tale sistema, nessuna delle persone implicate deve temere di essere perseguita in ambito civile o penale per avere denunciato volontariamente il verificarsi di una situazione di pericolo.

Il DATEC intende attuare le ultime tre raccomandazioni. La rinuncia alla CFIA e l’introduzione di un sistema di denunce anonime richiedono invece delle modifiche legislative; la pubblicazione più rapida dei rapporti di inchiesta dell’UIIA può essere attuata mediante ordinanza e può avvenire quindi in tempi brevi.
In relazione al ruolo del DATEC nell’ambito del processo di feedback, si pongono gli stessi quesiti sollevati dalla raccomandazione dell’istituto NLR in merito ad una nuova ripartizione dei compiti tra DATEC e UFAC. Le modalità di attuazione di questa raccomandazione devono quindi essere ancora stabilite.
3.3.5 Altre raccomandazioni in merito all’UFAC e Skyguide
Il rapporto dell’istituto NLR formula una serie di raccomandazioni in merito all’UFAC. Il piano d’intervento ha tra l’altro l’obiettivo di organizzare e controllare la loro attuazione. Per quanto concerne invece le raccomandazioni su Skyguide, il DATEC ne terrà conto nell’ambito della rielaborazione degli obiettivi strategici del Consiglio federale 2004-2006 concernenti la società. È possibile che l’attuazione di queste raccomandazioni possa ripercuotersi sull’ammontare delle tasse di Skyguide.
4. Seguito della procedura
Il delegato alla sicurezza, subordinato direttamente al Capo del Dipartimento e legittimato a rilasciare istruzioni concernenti la sicurezza all’UFAC, elaborerà un piano d’intervento entro la fine dell’estate; le misure immediate potranno essere attuate subito. Per i provvedimenti che richiedono una modifica di legge o di ordinanza, o delle risorse supplementari, il Dipartimento presenterà delle proposte al Consiglio federale e, eventualmente, al Parlamento entro l’anno in corso.