Es gilt das gesprochene Wort!

Sehr geehrte Damen und Herren

"Künftige Sicherheitspolitik in Europa und die Rolle der Schweiz", zu diesem wahrlich internationalen Thema lädt uns das Europa Forum Luzern ein, und wir treffen uns in dieser leuchtenden Stadt, im Herzen der Schweiz, ich möchte sagen an diesem friedlichen Ort: Wie sinnfällig dies ist, Luzern verbindet Heimat und Internationalität. Die Verbindung von Heimat und Internationalität ist zentral auch für Sicherheit und Sicherheitspolitik, die schweizerische ebenso wie die europäischen. Sicherheit sucht und findet der Mensch vor allem in seinem nächsten vertrauten Umfeld. Es wäre aber unter den heutigen Gegebenheiten trügerisch zu glauben, sich im heimatlichen Umfeld in Sicherheit wähnen zu können, indem das grössere Umfeld ignoriert oder ausgeblendet oder indem versucht würde, das heimatliche Umfeld vom grösseren Ganzen abtrennen zu wollen.

Ich danke dem Europa Forum, uns dies bewusst zu machen. Ich begrüsse unsere ausländischen Gäste. Ganz besonders freue ich mich, meinen deutschen Amtskollegen, Bundesverteidigungsminister Franz-Josef Jung unter uns zu haben. Internationale Begegnungen, auch jene mit Verteidigungsministern, bieten eine gute Gelegenheit, gewissermassen die Uhren zu vergleichen, unsere Einschätzung der Welt, der Bedrohungen und der produktiven Antworten, die darauf zu geben sind, auszutauschen.

Sicherheitspolitik hat Sicherheit zu gewährleisten oder zu schaffen, wo immer man ihrer bedarf, im eigenen Land oder als Stabilisierungspolitik in einem Krisengebiet. Jede Sicherheitspolitik fusst auf einer Erfassung und Einschätzung von Bedrohungen und Gefahren. Und diese verändern sich. Die militärische Bedrohung, wie wir sie im Kalten Krieg kannten, gibt es heute bei uns in dieser Form kaum mehr und sie ist in absehbarer Zukunft wenig wahrscheinlich.

Heutige Bedrohungen und Gefahren

Unsere Analyse der gegenwärtigen und künftigen Bedrohungen und Gefahren für unsere Sicherheit deckt sich weitgehend mit jener unserer europäischen Freunde und Partner. Die Gefahren sind dynamischer, komplexer, und diffuser geworden.

Die Bedrohungen gehen aus von Destabilisierungen von Staaten und Regionen an der Peripherie, aber vor allem ausserhalb Europas. Verursacht sind diese Destabilisierungen durch ungelöste Konflikte, schwache oder zerfallene, autokratische oder totalitäre Staats- und Ordnungsstrukturen. Wo der Staat machtlos ist, nicht mehr existiert oder unfähig ist, seiner Bevölkerung, namentlich seiner jungen Bevölkerung, die vielfach quantitativ überwiegt, Zukunftsperspektiven zu geben, herrscht Willkür und Gewalt, aber auch Demütigung und Frustration, und es dominiert die Macht des Stärkeren. Das sind Biotope und Sanktuarien für Terrorismus, organisierte Kriminalität und die anderen Netzwerke der sogenannten "Schattenglobalisierung", das sind die Situationen, aus welchen die Menschen vielfach nur eines wollen, nämlich entrinnen.

Die regionale Destabilisierung, das ist meine Wahrnehmung, hat zugenommen, zunehmende sicherheitspolitische Bedeutung erhalten der Nahe und Mittlere Osten, Zentralasien und, so denke ich,  besonders auch Afrika oder Teile von Afrika.

Geographisch sind diese Krisengebiete Nachbarregionen Europas. Die Welt wird aber kleiner und kleiner, Raum und Zeit verlieren an Bedeutung: diese Krisengebiete stehen vor den Türen Europas und damit auch der Schweiz, bzw. sie sind mitten unter uns.

Dies verschärft die bestehenden Gegensätze, die demographischen, wirtschaftlich/sozialen, ressourcenbezogenen, religiös/kulturellen, die dadurch an Bedeutung gewinnen und sich ihrerseits unmittelbar auswirken.

Weiter andauern wird die terroristische Bedrohung, diese scheint sich zunehmend auch von Nordafrika auf Europa auszudehnen.

Das Risiko, dass Massenvernichtungswaffen in die Hände von irrationalen und fanatischen Akteuren gelangen, wird laufend grösser, zumal ein dreifaches Risiko besteht: Erstens könnten solche Gruppierungen in einem Staat, der bereits Massenvernichtungswaffen besitzt, durch einen Umsturz an die Macht gelangen. Zweitens könnte ein von solchen Leuten geführter Staat sich anschicken, selber Massenvernichtungswaffen zu entwickeln. Und drittens könnten Massenvernichtungswaffen der staatlichen Kontrolle entgleiten. Eine Welt, in der ein Teil der Länder Nuklearwaffen haben dürfen, andere aber nicht, ist wohl ungerecht. Sie ist aber sicherer als eine Welt, in der jeder Staat Massenvernichtungswaffen erwerben kann.

Es gibt noch weitere Risiken, sie sind nicht alle von der gleichen Grössenordnung oder Aktualität. Den Energiesektor werden Sie in ihren Diskussionen thematisieren. Nicht unerwähnt lassen möchte ich hier die angestiegenen Risiken herrührend von Naturkatastrophen und technischen Katastrophen.

Folgerungen

Gehen wir diese Bedrohungsbilder durch, muss festgehalten werden:

Den Bedrohungen sind Menschen, Menschengruppen, Bevölkerungen und ganze Gesellschaften ausgesetzt, weniger Streitkräfte oder Landesgrenzen. Grenzen kennen sie ohnehin nicht.

Sie stellen uns vor zwei gewaltige Herausforderungen: Einerseits gilt es im Innern unserer Länder mit ihren komplexen und deshalb sehr verwundbaren Gesellschaften Sicherheit zu gewährleisten und zu schaffen, anderseits gilt es mit den Problemen in den Krisengebieten selbst zu Rande zu kommen. Die Dimensionen beider Aufgaben sind weit, die Bedürfnisse sind gross, die Mittel beschränkt, und ich habe mich in meinen verschiedenen internationalen Kontakten versichern können, dass man sich darüber keine Illusionen macht.

Ein dritter Aspekt ist ebenfalls klargeworden: die Gewährleistung von Sicherheit bei uns und desgleichen die Schaffung von Sicherheit in Stabilisierungseinsätzen im Ausland ist nicht mehr nur eine militärische Angelegenheit; vielmehr sind eine Reihe von zivilen Instrumenten und Mitteln ebenso notwendig geworden wie die militärischen. Angesichts der erwähnten Dimensionen kann man sich fragen, ob wir Sicherheit nicht noch immer zu eng fassen und sie noch immer zu sektoriell angehen, ob wir die richtigen Ansätze, Methoden gefunden haben. Jedenfalls muss der Zusammenarbeit der zivilen und militärischen Instrumente in Zukunft viel grössere Achtung geschenkt werden. Denken in herkömmlichen Begriffen, welches innere und äussere Sicherheit, Streitkräfte und Zivilbevölkerung, Ziviles und Militärisches getrennt hat, wird der neuen Lage nicht mehr gerecht.

Meine Damen und Herren,

Was ich bisher gesagt habe, ist grundsätzlich unbestritten. Über die Natur und die Dimension der Herausforderungen und darüber, dass gehandelt werden muss, herrscht weitgehend Konsens, im Inland und - wie ich in meinen internationalen Kontakten feststelle - auch im Ausland. Meinungsverschiedenheiten gibt es über das Wie, und darauf komme ich zurück. Vorerst ein Grundsätzliches zur Frage:

Was ist die Rolle der Schweiz, wo stehen wir?

Die Schweiz ist Teil des Westens, der abendländischen Kultur, sie liegt im Zentrum Europas. Damit ist sie den gleichen Bedrohungen und Gefahren ausgesetzt wie unsere europäischen Partner, sie ist aber auch in gleicher Weise gefordert.

Die Schweiz stellt sich diesen Forderungen als neutraler und unabhängiger Staat. Ihr aussenpolitisch/diplomatisches, ihr entwicklungs- und aussenwirtschaftspolitisches, ihr humanitäres und friedenspolitisches, aber auch ihr sicherheitspolitisches Instrumentarium ist auf diese Herausforderungen ausgerichtet. Sie ist gewillt, ihren Beitrag immer wieder zu verbessern, zu verstärken und zu ergänzen. Ich sehe diesen Beitrag als etwas Ganzes, wir haben unser ziviles Instrumentarium gut ausgebaut, uns stehen wirksame Instrumente zur Verfügung, ich denke auch an die drei international anerkannten Genfer Zentren, an die Ausstrahlungskraft unserer humanitären Infrastruktur in Genf, aber auch an das Zentrum für Sicherheitsstudien an der ETH Zürich.

Unser militärisches Ausland-Engagement

Zum Ganzen gehört aber auch die militärische Komponente. Dies hat der Souverän mit der Annahme der neuen Bundesverfassung und des Militärgesetzes zum Ausdruck gebracht: "Die Armee dient der Kriegsverhinderung und trägt bei zur Erhaltung des Friedens" heisst es da. So stehen denn auch Schweizer Soldaten im Einsatz, eine verstärkte Einheit von 220 Armeeangehörigen im Kosovo und zwei Verbindungs- und Beobachtungsteams von je acht Armeeangehörigen in Bosnien Herzegowina. Weiter leistet die Schweiz mit je einer Helikoptereinheit in Kosovo und Bosnien, mit humanitären Minenräumungsdetachementen in fünf Ländern sowie mit Stabsoffizieren in Afghanistan Beiträge. Ausserdem nehmen rund 50 Militärbeobachter entsprechende Aufgaben in verschiedenen UNO-Missionen wahr. Wir sind dankbar, dass wir unsere Beiträge in Zusammenarbeit mit verschiedenen Partnern, vor allem auch mit Deutschland leisten können. Wir sind auch auf den Erfahrungsaustausch angewiesen, der uns die Partnerschaft für den Frieden bietet. 

Der Bundesrat steht grundsätzlich zur Strategie, auch im Ausland friedensunterstützende Einsätze zu leisten. Betreffend die Form dieser Leistungen gilt, dass diese entweder mit Freiwilligen, aus der Miliz bestehenden Kontingentsbeiträgen oder mit hochwertigen Spezialbeiträgen wie Helikoptertransport erbracht werden.

Armeeauftrag und geltende Beschlüsse stehen nicht zur Diskussion. Hingegen ist bei der konkreten Ausgestaltung der Beschlüsse auf Gegebenheiten Rücksicht zu nehmen, die nicht einfach wegdiskutiert werden können. Dazu gehören:

- Entwicklungen, die im Zusammenhang mit Friedensförderungseinsätzen ausserhalb Europas festzustellen sind,

- deren Bedeutung für unsere Fähigkeiten und Möglichkeiten und schliesslich

- die personellen, materiellen, logistischen und politischen Voraussetzungen, wie sie sich gegenwärtig bei uns präsentieren.

Sie kennen die rechtlichen, politischen, neutralitätspolitischen Rahmenbedingungen, die uns vorgegeben sind und zu denen wir stehen, sie kennen aber auch die Eigenheiten unserer Milizstruktur, welche für Auslandaufgaben durchaus Vorteile bringen, die aber ihrerseits Bedingungen setzen, z.B. die Freiwilligkeit. Schliesslich muss ich darauf hinweisen, dass für die Anforderungen an Ausrüstung, Logistik, und Personal die entsprechenden Mehrheiten im Parlament notwendig sind. Betrachtet man nämlich die Natur von Einsätzen in den Krisengebieten ausserhalb Europas, so stellen diese doch andere Herausforderungen dar als die, an welche wir uns gewohnt haben: Robuste Mandate, grössere Risiken, weitere Entfernungen, andere klimatische Bedingungen.

Zur sicherheitspolitischen Debatte: Entwicklungsschritt 2008/11

Und damit komme ich näher auf die Schweiz zu sprechen, auf die sicherheitspolitische Debatte im engeren Sinne und somit zu unmittelbareren Anliegen. Der Disput hat seine Hauptursache nicht in unterschiedlichen Bedrohungsanalysen, sondern in der Frage, was für Konsequenzen daraus zu ziehen sind, besonders für die Armee.

In Bezug auf die Bedrohungen und Gefahren muss die Sicherheitspolitik - und müssen auch die Instrumente dieser Sicherheitspolitik - wirksam sein. Das heisst auch, dass sie umgestaltet werden dürfen, ja müssen, wenn das für ihre Wirksamkeit nötig ist. Um genau das geht es immer wieder, auch in dem zur Debatte stehenden Entwicklungsschritt 2008/11.

Neben dem bereits erwähnten Armeeauftrag, internationale Friedensförderung, geht es um die konkrete, wirksame und angemessene Ausgestaltung der beiden andern Aufträge:

- "Die Armee verteidigt die Schweiz und  ihre Bevölkerung und trägt zu deren Schutz bei.

- Sie unterstützt die zivilen Behörden, wenn deren Mittel nicht mehr ausreichen:

a. bei Abwehr von schwerwiegenden Bedrohungen der inneren Sicherheit;

b. bei der Bewältigung von anderen ausserordentlichen Lagen, insbesondere im Falle von Katastrophen im In- und Ausland."

Verteidigung im Verfassungssinn ist die Anwendung oder Androhung militärischer Gewalt zur rechtzeitigen Abwehr einer gewaltsamen Bedrohung strategischen Ausmasses. Bedroht ist heute mit höherer Wahrscheinlichkeit die sogenannte innere Sicherheit des Landes (Begriff eigentlich überholt).

Innere Sicherheit

Damit sind wir bei der Unterstützung der zivilen Behörden. Insbesondere die Zunahme der terroristischen Bedrohung wirkt sich unmittelbar auf die innere Sicherheitslage in vielen Staaten wie in der Schweiz aus. Der Einsatz der Streitkräfte zur Unterstützung der zivilen Polizei-Behörden bei der inneren Sicherheit, namentlich für Objekt- und Raumsicherungsaufgaben, ist selbst in europäischen Staaten zum Thema geworden, welche dies bisher weder vorgesehen noch praktiziert haben.

In der Schweiz - und nicht nur - befinden wir uns diesbezüglich insofern in einer besonderen Situation, als für die Gewährung der inneren Sicherheit in ausserordentlichen Lagen Lücken bestehen: Die Ressourcen unserer kantonalen Polizeikorps reichen nur für wenige Tage.  Wenn die Genfer Behörden bei einer terroristischen Drohung, die länger dauern kann, um Unterstützung bei der Sicherung von Infrastruktur oder der Grenze, oder einer Konferenz  ersuchen, brauchen wir die Armee, um diese Unterstützung zu leisten. Es ist dabei nicht die Aufgabe der Armee, eigentliche Polizeiarbeit zu verrichten, sie nimmt mit ihren verschiedenen Mitteln komplementäre Sicherungsaufgaben wahr. Nur sie hat genügend Kräfte, um die Durchhaltefähigkeit bei Schutz- und Sicherungsaufgaben über eine längere Zeit zu gewährleisten. Und nur die Armee verfügt über technische Mittel wie Drohnen und Helikopter mit Nachtsichtgeräten, um die Mittel der Polizei zu ergänzen.

Natürlich bedürfen diese Einsätze klarer rechtlicher Regelungen. Brauchbare Grundlagen sind vorhanden. Diese übertragen den Kantonen die grundsätzliche Verantwortung für die innere Sicherheit, sie beschränken die Armeeeinsätze auf die Unterstützung der zivilen Behörden und geben diesen die Verantwortung auch für den Einsatz, sie verlangen, dass die Mittel der Armee geeignet sind und die Unterstützung dem öffentlichen Interesse entspricht.

Armeeeinsätze im Innern bedürfen ausserdem klarer Abstimmungen an den wichtigsten Schnittstellen zwischen Polizei und Armee. Die Klärung dieser konkreten Aufgabenteilung und der Zusammenarbeit zwischen Polizei und Armee ist in der von den Kantonen und meinem Departement eingesetzten Plattform vorgenommen worden. Hier sind auf Grund von Erfahrungen aus Übungen Kernaussagen zur Aufgabenverteilung in der inneren Sicherheit vereinbart worden, welche eine lösungsorientierte Zusammenarbeit erlauben. Die Arbeit in dieser Plattform hat nicht zuletzt dazu beigetragen, Vorurteile auf beiden Seiten abzubauen, die auch zu den kontroversen Debatten beigetragen haben.

Ist die Ausrichtung der Armee auf subsidiäre Raumsicherungsaufgaben noch Landesverteidigung, wie sie im Verfassungsauftrag steht? Auch diese Frage wurde debattiert, auch hier ist Klärung unter anderem in einem Rechtsgutachten geschaffen worden: Die Ausrichtung der Armee auf die wahrscheinlichsten Bedrohungen und Gefahren ist verfassungskonform, mit andern Worten, Raumsicherung ist Teil der von der Verfassung geforderten Landesverteidigung.

Schlussfolgerungen und Ausblick

Dies bringt mich zu Schlussfolgerungen, die ich als Anliegen oder Postulate formulieren will.

Erstens sollte man - vielfach aufgrund von Fixierungen auf vergangene Erfahrungen - keine falsche Gewissheit vortäuschen. Unser sicherheitspolitischer Diskurs würde gewinnen, wenn die Grenzen unseres Wissens anerkannt und offener deklariert würden. Das gäbe auch mehr Raum für die leiseren Töne, die sonst im Getöse untergehen.

Zweitens sollte man ideologisch motivierte Pauschalisierungen vermeiden. Dies gilt z.B. für die Beschaffung von Transportflugzeugen für die Armee, dies gilt auch für die subsidiäre Unterstützung der Polizei durch die Armee. Wer zur Sicherheit des Landes beitragen will, kann sich bei dieser Frage nicht allein auf ideologische Präferenzen abstützen.

Drittens sollte man die internationale Kooperation sachlich betrachten, nicht als Ausdruck einer heimlichen (oder eher noch: unheimlichen) Agenda.

Schliesslich sollte man auch die Rolle der Armee im Innern, die Nationale Sicherheitskooperation, sachlich und frei von ideologischem Gepäck anschauen. Das VBS ist dazu bereit, die Kantone auch.

Die Bedingungen sind  gut, oder zumindest besser als seit langem, für eine Verbesserung der schweizerischen sicherheits- und verteidigungspolitischen Streitkultur. Das wird deutlich, wenn man die drei Armeeaufträge betrachtet:

In Bezug auf Raumsicherung und Verteidigung zeichnet sich ein Kompromiss um den Entwicklungsschritt 2008/11 ab.

Bei der Unterstützung der zivilen Behörden zeichnet sich wie erwähnt ebenfalls eine Entspannung ab.

Bei der militärischen Friedensförderung zeigt sich auch Kompromissbereitschaft. Der Bundesrat hat ursprünglich für 2008 geplanten Ausbau der militärischen Friedensförderung auf die Grössenordnung von 500 Angehörigen der Armee hinausgeschoben und damit nicht nur Zustimmung geerntet. Die Sicherheitspolitische Kommission des Nationalrates hat aber einen parlamentarischen Vorstoss, den ursprünglich für 2008 geplanten Ausbau 2010 doch noch zu erreichen, gutgeheissen. Die Politik wird hier entscheiden.

Der Grundstrategie der Sicherheit durch Kooperation ist auch acht Jahre nach ihrer Formulierung nicht ernsthafte Konkurrenz erwachsen. Wir sind aber bereit, in jeder Legislatur die sicherheitspolitische Strategie zu überprüfen, bei Bedarf auch zu revidieren, und dem Parlament Bericht zu erstatten. Das wird das erste Mal wohl Ende 2009/Anfang 2010 der Fall sein. Das wird dann auch allen politischen Kreisen Gelegenheit bieten, ihre  Ansichten und Anliegen vorzubringen.

Aus meiner Sicht sind die Grundlagen für eine ruhigere Fahrt der Sicherheitspolitik der Schweiz gegeben. Es liegt an uns allen, diese Gelegenheit zu ergreifen.

Schweizerische Sicherheitspolitik: Wo stehen wir, wohin gehen wir?