Volksinitiativen können nur dann für ungültig erklärt werden, wenn sie gegen zwingende Bestimmungen des Völkerrechts wie z. B. das Verbot von Völkermord, Folter oder Sklaverei verstossen. Werden Volksinitiativen, die gegen die übrigen Bestimmungen des Völkerrechts verstossen, angenommen, gelingt es dem Parlament meistens, diese Volksbegehren völkerrechtskonform umzusetzen und dabei den Willen der Initianten möglichst weitgehend zu berücksichtigen.

Widersprüche vermeiden

Dieses System hat bisher kaum grössere Probleme verursacht, da es dem Parlament genügend Ermessensspielraum lässt, um eine befriedigende Lösung zu suchen. Der Bundesrat will deshalb die geltenden Bestimmungen nicht grundlegend ändern. Dennoch sieht er gewisse Probleme bei Volksinitiativen, die im Widerspruch zum Völkerrecht stehen. Es stellt sich die Frage, ob Volksinitiativen nicht strengeren Gültigkeitsvoraussetzungen unterworfen werden sollten. Zwar wäre ein Kriterium wie die "besondere Wichtigkeit eines völkerrechtlichen Vertrags" zu unbestimmt. Ähnliche Schwierigkeiten würden sich bei der Ausdehnung der Ungültigkeitsgründe auf völkerrechtliche Verfahrensgarantien oder bei der Auflistung bedeutender Bestimmungen der Europäischen Menschenrechtskonvention stellen. Dennoch sollten solche Lösungen nicht voreilig ausgeschlossen werden, ohne dass deren Auswirkungen vertieft geprüft worden sind. Das Eidg. Justiz- und Polizeidepartement (EJPD), das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und die Bundeskanzlei (BK) werden im Auftrag des Bundesrates in einem Bericht verschiedene Möglichkeiten darlegen, wie Widersprüche zwischen dem Initiativrecht und den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz vermieden werden können.

Im Interesse der Schweiz: Recht vor Macht

Die brisanten Fragen im Verhältnis von Volksinitiativen und Völkerrecht dürfen nicht den Blick auf die positive Bedeutung des Völkerrechts verstellen. Die Schweiz hat ein grosses Interesse an einer funktionierenden Völkerrechtsordnung, in der das Recht der Macht vorgeht, unterstreicht der Bundesrat in seinem Bericht. Deshalb räumen die Bundesbehörden dem Völkerrecht einen hohen Stellenwert ein. Das Völkerrecht hat im Zuge der Globalisierung an Bedeutung gewonnen, da gewisse Probleme nur noch länderübergreifend sinnvoll angegangen werden können.

Die Schweiz gehört zu den Staaten mit einer monistischen Tradition: Das Völkerrecht gilt unmittelbar innerstaatlich und ist direkt anwendbar, wenn es genügend präzis ist. Grundsätzlich geht das Völkerrecht dem Landesrecht vor, soweit nicht Grundprinzipien der Verfassung oder Kerngehalte der Grundrechte tangiert sind. Weicht der Gesetzgeber bewusst vom Völkerrecht ab, ist das Bundesgericht an diesen Entscheid gebunden (sog. Schubert-Praxis). Eine Ausnahme besteht bei internationalen Grundrechtsnormen, wie sie sich insbesondere in der EMRK finden. Generell sollen Konflikte durch eine völkerrechtskonforme Auslegung des Landesrechts möglichst vermieden werden.

Kein Wechsel zum Dualismus

Eine Abkehr von dieser bewährten Ordnung brächte keine greifbaren Vorteile. Ein Wechsel zum dualistischen System, wo Völkerrecht in Landesrecht transformiert werden muss, um innerstaatlich zu gelten, würde die Schweiz nicht von der Pflicht entbinden, internationale Verpflichtungen einzuhalten.

Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht