0 Einleitung 

Zwei ältere Herren sitzen in Brüssel am Rond-Point Schuman auf einer Parkbank. Kommt ein Schweizer raschen Schrittes angelaufen und erkundigt sich auf Französisch nach dem Weg zum Bahnhof. Die beiden auf der Bank schauen sich an und schweigen. Unser Schweizer, nicht verlegen, erkundigt sich auf Deutsch. – Keine Antwort. Auch in Nederlands and in English kommt keine Antwort. Entnervt hetzt der Schweizer weiter. Sagt der eine Mann auf der Bank zum andern: „Hast du gesehen, der spricht viele Sprachen!“ Sagt der andere: „Ja, aber was hat es ihm genützt?!“ 

Es bringt nichts, besonders gescheit zu sein oder viele Sprachen zu sprechen, wenn es das Gegenüber weder verstehen noch nachvollziehen kann oder will. Dies gilt auch für die „Finanzmarktpolitik“, das Thema des heutigen Referats. Wenn die Schweiz mit ihrer Finanzmarktpolitik Erfolg haben will, muss sie international Verständnis und Anerkennung finden. Erst dann können wir unsere Stärken voll ausspielen. 

Ich möchte im Folgenden zuerst kurz darlegen, was sich international in den vergangenen zwei Jahren auf den Finanzmärkten und in den Aufsichts- und Regulierungsgremien ereignet hat. Sodann möchte ich, zweitens, erläutern, welche Herausforderungen sich daraus für die Schweiz ergeben. Drittens: Wie reagieren wir als Behörde darauf? Was tun wir? Und schliesslich viertens, wie kann sich die Schweiz international Gehör verschaffen und einbringen? Und zwar so, dass es die beiden Herren im Park, und möglichst noch viele andere, auch wirklich verstehen. 

Es freut mich ausserordentlich, dies an diesem Ort in diesem Rahmen zu tun. Das Schweizerische Institut für Auslandforschung – vor bald 70 Jahren auf Anregung des Bundesrates gegründet – pflegt eine internationale Perspektive und verbindet politische und wirtschaftliche Aspekte. Ich danke dem Institut unter der Leitung von Dr. Martin Meyer herzlich für diese Einladung und freue mich jetzt schon auf die anschliessende Diskussion mit Ihnen.  
 

1 Ausgangslage 

Was wir in den vergangenen zwei, drei Jahren gesehen haben, ist nicht „die Finanzkrise“, sondern sind mehrere sich überlappende und teilweise gegenseitig beeinflussende Krisen, bei denen Ursache und Wirkung nicht immer klar voneinander abzugrenzen sind.

1.    Erstens die Nachwehen der Bankenkrise, die sich im Herbst 2008 mit konkreten Ereignissen – nämlich dem Zusammenkrachen mehrerer Banken in den USA –manifestierte, sich jedoch bereits angebahnt hatte. Seit 2008 sind allein in den USA 306 Bankinstitute Konkurs gegangen. 

2.    Zweitens eine allgemeine Wirtschaftskrise, die zu einem wesentlichen Teil – aber nicht nur – durch die Bankenkrise ausgelöst wurde, da der Verlust oder das Schlingern von Grossbanken in Staaten mit wichtigen Finanzplätzen einen empfindlichen Einfluss auf deren Gesamtwirtschaft hatte. Was viele Ökonomen kaum für möglich gehalten hatten, passierte: die globale Wirtschaftsleistung war 2009 rückläufig, minus 0,6%. 

3.    Drittens die Währungskrise, hauptsächlich im Euro-Raum. Die Ursachen dafür liegen nur teilweise in der hohen Staatsverschuldung; andere Faktoren spielen ebenfalls hinein: etwa tief gehende strukturelle Wirtschaftsprobleme in einigen Ländern des Euroraumes oder ineffiziente staatliche Investitionen. 

4.    Und schliesslich – vierte Krise – eine Schuldenkrise. Die Staatsverschuldung in der Eurozone wird von 2007 bis 2011 voraussichtlich um 20 Prozent steigen. Die kumulierte weltweite Verschuldung der Staaten beträgt über 40 Billionen US-Dollar, nämlich 40‘525 Milliarden, eine 14-stellige Zahl von Geld, das die öffentliche Hand ausgibt, obwohl sie es nicht hat. Für 2010 liegen noch nicht genügend Vergleichszahlen vor, jedoch zeichnet sich bereits ab, dass kein einziges Euro-Land die Maastricht-Kriterien kumulativ erfüllen dürfte – auch Luxemburg nicht, da dessen Defizitquote für das laufende Jahr auf 3.5% geschätzt wird. Die teils hohe Staatsverschuldung war schon länger ein Problem, das jedoch nicht in diesem Masse wahrgenommen wurde – Japan und die USA weisen seit Jahren Verschuldungsquoten in diesem Bereich auf.

Dafür, dass sich die Situation nun derart zugespitzt hat, können gemäss dem Präsidenten der Europäischen Zentralbank, Jean-Claude Trichet, drei Ursachen identifiziert werden: (i) Der Rückgang der Steuereinnahmen wegen der Wirtschaftskrise, (ii) die hohen staatlichen Investitionen zur Bekämpfung der Rezession und schliesslich (iii) die Interventionen zur Bankenrettung. Dieser dritte Grund steht allerdings gegenüber den anderen beiden im Hintergrund. Anders gesagt: wir hätten die Schuldenkrise auch ohne die staatlichen Bankenrettungsmassnahmen, nur vielleicht nicht ganz in diesem Ausmass.  

2 Herausforderungen 

Natürlich ist die Schweiz von den erwähnten Krisen mit betroffen. Unser Finanzplatz spielt für die Gesamtwirtschaft eine wichtige Rolle. Sein Anteil am BIP liegt in der Schweiz mit rund 10 Prozent zwar deutlich tiefer als im Falle von Luxemburg (28%), er ist aber immer noch bedeutend und liegt in der gleichen Grössenordnung wie in den USA oder Grossbritannien mit 8 Prozent. Der Finanzsektor trägt massgeblich zum schweizerischen Wohlstand bei.

Was in anderen Teilen des globalisierten Finanzplatzes geschieht, berührt somit auch uns. Trotzdem, trotz der Krisen, steht die Schweiz heute im internationalen Vergleich relativ gut da:Während die meisten Staaten tiefer in die Verschuldung geraten sind, hat die Schweiz diese reduziert.

Der Finanzsektor musste zwar auch in der Schweiz staatlich gestützt werden, aber im internationalen Vergleich mit deutlich geringeren Mitteln – wahrscheinlich resultiert aus diesem Engagement am Schluss vielleicht sogar ein Gewinn für den Staat.Die Schweiz gehört immer noch zu den wettbewerbsfähigsten Ländern, so ist etwa die Arbeitslosenquote im internationalen Vergleich sehr tief und die Steuersituation weiterhin attraktiv.

Diese Diskrepanz zwischen der gebeutelten Weltwirtschaft einerseits und der vergleichsweise prosperierenden Schweiz anderseits führt zu nahe liegenden Begehren unserer Partner und Nachbarn, was sich bevorzugt im Steuerbereich äussert.

Unabhängig von der gegenwärtigen globalen Finanz- und Fiskalsituation weist die Schweiz im Finanzbereich zudem zwei Besonderheiten auf, die für Diskussionsstoff mit unseren Nachbarn und Partnern sorgen: Zum einen hat die Privatsphäre in finanziellen Angelegenheiten – das Bankgeheimnis – bei uns eine lange und gefestigte Tradition. Zum anderen sind die Schweizer Steuersysteme international nicht ganz stromlinienförmig, was zu Reibungsflächen führt. Dieses globale Umfeld mit den verschiedenen, verflochtenen Krisen im Finanz- und Wirtschaftsbereich führt dazu, dass sich die Schweiz in der internationalen Finanz- und Steuerpolitik gegenwärtig mit schwierigen Herausforderungen konfrontiert sieht:

Erste Herausforderung: Der massive Druck auf das Bankgeheimnis und auf das Schweizer Steuersystem.

Zweite Herausforderung: Wir müssen Lösungen finden im Bereich der Finanzmarktregulierung.

Dritte Herausforderung: Die generelle Frage der Einflussmöglichkeiten der Schweiz in der internationalen Finanzarchitektur.

Wir werden aber nicht nur herausgefordert, sondern wollen auch etwas erreichen. Mit anderen Worten, was soll unser Ziel sein?Wir wollen einen wettbewerbsfähigen, sicheren und weltweit akzeptierten Finanzplatz Schweiz, der Stellen schafft, Steuern zahlt und zum Wohlstand unseres Landes entscheidend beiträgt. Letztlich geht es darum, wettbewerbsfähig zu sein und zu bleiben, ohne Gefahr zu laufen, jede zweite Woche auf irgendeiner „schwarzen Liste“ zu landen.  

3 Was tun wir? 

Wie erreichen wir nun dies Ziel angesichts der zuvor erwähnten Herausforderungen? Was tun wir in den drei Bereichen Steuern, Finanzmarktregulierung und internationale Finanzarchitektur?

Ich beginne mit den Steuern. 

3.1 Steuern

Ich habe letzthin ein Stelleninserat gelesen mit folgenden Anforderungen:„Sie müssen aus dem Stand aufrecht 30 Zentimeter hoch springen können, 26 Rumpfbeugen in einer Minute schaffen und gleich anschliessend 300 Meter in höchstens 82 Sekunden zurücklegen können. Sie müssen eine Ahnung haben von Rechnungswesen und entsprechende Zertifikate vorweisen. Sie müssen im weiteren bereit sein, im ganzen Land zu arbeiten. Zudem müssen Sie eine Waffe tragen und sie notfalls auch einsetzen können.“

Wenn Sie diese Fähigkeiten alle erfüllen, dann können Sie sich auf die entsprechende Ausschreibung melden, und zwar bei der Steuerbehörde eines grossen OECD-Landes als „Criminal Investigation Special Agent“. Deutsch gesagt als Steuereintreiber bei zahlungsunwilligen Bürgerinnen und Bürgern.

Nun, auch wir in der Schweiz wollen, dass alle Leute die Steuern zahlen, und zwar sowohl jene, die hier wohnen, als auch jene, die nur ihr Geld hier haben. Wir glauben aber, dass dazu keine Pistolen nötig sind. Vielmehr setzen wir auf ein Konzept, das Rechtssicherheit schafft, das den Bürgerinnen und Bürgern einleuchtet und das dem Staat effizient zu seinen Steuereinnahmen verhilft. Wohlgemerkt: Wir sind für Wettbewerb und andere Länder dürfen sich sogar ein wenig ärgern über unsere tiefen Steuern. Aber der Wettbewerb muss fair sein. Wir müssen verhindern können, immer wieder auf irgendwelche schwarze Listen zu geraten.

Im internationalen Kontext sind es zwei Bereiche von Steuern, jene von natürlichen Personen und jene von Unternehmen. Zuerst zur Besteuerung von natürlichen Personen. Hier geht es darum, den legitimen Anspruch des Staates auf Steuereinkommen mit dem genauso legitimen Anspruch des Bankkunden auf Schutz der Privatsphäre in Einklang zu bringen. Mit der Kombination von Abgeltungssteuer und effizienter Amtshilfe hat der Bundesrat ein Konzept entworfen, welches diese beiden Ansprüche unter einen Hut bringen kann.

In der vergangenen Woche konnte die Schweiz mit Grossbritannien und mit Deutschland erste Erfolge bei der Umsetzung ihrer Strategie verbuchen. Wir konnten mit beiden Staaten eine gemeinsame Erklärung unterzeichnen zur Regelung offener Finanz- und Steuerfragen. Noch ist aber erst ein erster Schritt getan, wenn auch ein wichtiger.

Worum geht es? Wir wollen in drei Bereichen Lösungen finden: 

1.            Bereinigung der Vergangenheit: Unversteuerte Altgelder sollen regularisiert werden. 

2.            Abgeltungssteuer für die Zukunft: Künftige Erträge sollen über eine Abgeltungssteuer erfasst werden. Die Abgeltungssteuer ist eine Quellensteuer mit abgeltender Wirkung, das heisst nach deren Bezahlung ist die Steuerpflicht gegenüber dem Wohnsitzstaat erfüllt. Um allfällige Umgehungsmöglichkeiten der Abgeltungssteuer zu verhindern, wird eine erweiterte Amtshilfe vereinbart. Diese sieht vor, dass die deutschen oder britischen Behörden Amtshilfegesuche stellen können, die den Namen des Kunden, jedoch nicht zwingend den Namen der Bank enthalten müssen. Die Gesuche sind zahlenmässig beschränkt und bedürfen eines plausiblen Anlasses. Sogenannte „Fishing Expeditions“ sind ausgeschlossen. 

3.            Weitere Elemente: Der Marktzutritt für Schweizer Finanzinstitute soll verbessert werden. Hier bestehen heute beträchtliche nationale Hürden in vielen EU-Ländern. Ebenfalls soll die Problematik des Kaufs gestohlener Daten gelöst werden. Und schliesslich gehört zum Paket auch die Lösung der Problematik möglicher Strafverfolgung von Bankmitarbeitern.

In den nächsten Wochen werden nun die Verhandlungsmandate vorbereitet. In der Schweiz heisst das, dass der Bundesrat zunächst die zuständigen parlamentarischen Kommissionen sowie die Kantone konsultiert und dann die Mandate definitiv beschliesst. Dies sollte noch dieses Jahr der Fall sein. Danach können die Verhandlungen beginnen. Bei diesen wird es insbesondere auch um die Höhe der Steuersätze gehen.

Das Verhandlungsergebnis in Form von Staatsverträgen muss dann vom Bundesrat und vom Parlament genehmigt werden und im Falle eines Referendums wird es noch Volksabstimmungen geben.

Mit diesem Vorgehen wird die Schweiz ihre Finanzplatzstrategie kohärent und glaubhaft umsetzen, wonach der Finanzplatz Schweiz auf die Verwaltung versteuerter Gelder setzt. Der automatische Informationsaustausch wird mit diesen Staaten kein Thema mehr sein und die Rechtssicherheit wird gestärkt. Der Bundesrat lehnt den automatischen Informationsaustausch ab, da er kein Geld, sondern nur Daten generiert und die Privatsphäre unnötig ritzt.

Das zweite Steuerthema betrifft die Unternehmenssteuern. Dieses Thema gehen wir nicht mit einzelnen EU-Mitgliedstaaten an, sondern mit der EU-Kommission – die in dieser Frage zuständig ist. Wir sind zurzeit mit der Kommission am Sondieren, wie ein Dialog über Grundsätze der Unternehmensbesteuerung aussehen könnte. Dabei koordinieren wir uns eng mit den Kantonen, welche in der Schweiz richtigerweise sehr viel zu sagen haben über Steuern. Längerfristig wird es darum gehen, zu entscheiden, inwiefern wir in- und ausländische Erträge unterschiedlich besteuern können, so genanntes „Ring Fencing“. Es geht letztlich darum, die Attraktivität des Unternehmensstandortes Schweiz mit einer wettbewerbsfähigen Steuerbelastung unter Berücksichtigung der internationalen Akzeptanz sicherzustellen. 

3.2 Systemstabilität, Too big to fail

Ich komme nun zum nächsten Thema – zur Frage der Finanzmarktregulierung in der Schweiz. Im Vordergrund steht dabei die Problematik des „Too big to fail“. Eine Expertengruppe des Bundesrates hat während mehrerer Monate über Vorschläge gebrütet und Ende September ihren Schlussbericht veröffentlicht. Die vorgeschlagene Kombination von Massnahmen bildet eine gute Grundlage, um volkswirtschaftliche Risiken von Grossbanken anzugehen, ohne übermässig in das Geschäftsmodell der Banken einzugreifen.

Wie geht es weiter? Das Eidgenössische Finanzdepartement EFD wird nun bis Anfang 2011 eine Gesetzesvorlage zur Vernehmlassung vorbereiten. Dabei sollen neben den Expertenvorschlägen auch die neusten internationalen Beschlüsse und Empfehlungen des Financial Stability Boards und des G20-Gipfeltreffens vom November berücksichtigt werden.Im Vordergrund stehen, wie von der Expertenkommission vorgeschlagen, höhere Eigenmittel sowie Vorschriften für Organisation, Risikoverteilung und Liquidität der Grossbanken. Die Massnahmen sollen verhindern, dass der Staat künftig zur Rettung einer systemrelevanten Bank finanzielle Risiken eingehen muss.

Zwei Schwierigkeiten sind zu lösen. Die erste, die Frage des Masses. Wenn wir vorausgehen in die richtige Richtung, kann dies die Wettbewerbsfähigkeit und die Stabilität fördern. Zu weit vorausgehen ist aber gefährlich. Und in die falsche Richtung vorausgehen erst recht.

Zweite Schwierigkeit: Wieviel gehört ins Gesetz, wieviel in die Verordnungen? Die Experten haben einerseits konkrete Vorschläge gemacht, was Massnahmen, Instrumente und Prozentwerte angeht. Anderseits sind sie vage und allgemein geblieben im Gesetzesvorschlag; vorgeschlagen werden weitgehende Vollmachten für Bundesrat und Aufsichtsbehörden. 

3.3 Internationale Finanzarchitektur

Die dritte grosse Herausforderung neben Steuern und Finanzmarktregulierung betrifft die internationale Finanzarchitektur. Mit der Finanzkrise hat ein neues Gremium an Bedeutung gewonnen, das es zwar vorher schon gab, das jedoch weder über ein Sekretariat verfügt noch über klare Entscheidprozesse und –strukturen: Die G20, die sich als Taktgeber in Fragen der internationalen Finanzarchitektur profiliert. Am bevorstehenden Gipfeltreffen in Südkorea Mitte November werden wichtige Weichenstellungen erwartet.Die Schweiz ist – leider – nicht in den G20 vertreten. Dank unserer starken Volkswirtschaft, dem bedeutenden Finanzplatz und eigener Währung verfügt die Schweiz jedoch über eine starke Position in den wichtigsten Zudienern der G20, im Financial Stability Board FSB, im Internationalen Währungsfonds IWF und in der OECD. Diese Stellung ist für die Schweiz wichtig. Wir wollen uns dort noch stärker engagieren und unser Know how in Finanzmarktfragen – zum Beispiel in der Too-big-to-fail-Problematik oder in Währungsfragen – aktiv einbringen. 

4 Finanzmarktpolitik als Teil einer aktiven Aussenpolitik 

Wie soll sich die Schweiz international aktiv einbringen? Diese Frage stellt sich nicht nur in den internationalen Finanzgremien, sondern generell in der Aussenpolitik: Ist Finanzpolitik ein Teil der Aussenpolitik? Ich komme damit zum letzten Teil meiner Ausführungen. Innenpolitisch gehört die Frage, wie sehr wir uns in der EU integrieren sollen, zu den Dauerbrennern. Wir haben uns ohne viel Begeisterung vor bald 20 Jahren für den bilateralen Weg mit der EU entschieden. Bei allem Erfolg ist dieser Weg schwierig. Aber eine EU-Mitgliedschaft wäre für die Schweiz wohl auch nicht einfach. Die Frage der richtigen Dosis der Integration – Mitgliedschaft, weitere Annäherung oder Status Quo – ist somit schwierig und ausserdem unbestrittenermassen wichtig. Vielleicht aber noch wichtiger als das Ausmass unserer Integration in Europa könnte die Frage sein: Wie können wir uns als verlässlichen, verantwortungsvollen und solidarischen Partner in Europa einbringen? Sicher ist: Wir haben, ob Mitglied oder nicht, sehr wohl etwas zu bieten – und vielleicht noch mehr, als wir bisher meinten. Wir müssen vermehrt unsere Stärken einbringen. Dazu gehören wohl kaum innovative Fischfangmethoden oder Know how im Bau von Grossraumflugzeugen. Sondern es sind bewährte schweizerische Trümpfe.

Drei Beispiele, wo und wie wir uns einbringen:

Ein erstes Beispiel aus der Aussenpolitik, konkret in der Vermittlung, im Anbieten von Vermittlerdiensten. Vor ziemlich genau einem Jahr konnten dank unseren Guten Diensten hier in diesem Saal [in der Aula der Universität Zürich] zwei Protokolle zwischen der Türkei und Armenien unterzeichnet werden: eines über die Aufnahme diplomatischer Beziehungen, eines über die bilaterale Zusammenarbeit. Diese Vermittlungsdienste haben wir mit Unterstützung der EU und wohl auch in deren Interesse geleistet.

Das zweite Beispiel stammt aus der Verkehrspolitik. Wir bieten die kürzeste Nord-Süd-Verbindung – früher über, heute durch die Alpen. Mit dem Gotthard-Durchstich vor drei Wochen wurde auch in der Verkehrs- und Transitpolitik ein wichtiges Signal gesetzt. Wir bauen und bezahlen den längsten Tunnel der Welt durch den Gotthard  nicht für Zürich, Uri oder den Kanton Tessin. Sondern in erster Linie für den europäischen Nord-Süd-Transitgüterverkehr. Wenn Sie sehen, welche Schwierigkeit andere Länder mit der Realisierung von Verkehrs-Grossprojekten gewärtigen, dürfen wir durchaus stolz sein.

Als drittes Beispiel erwähne ich die Finanz- und Finanzmarktpolitik. Wir sind ein bedeutendes Finanzzentrum mit eigener Währung und geordneten Staatsfinanzen. Wir haben also auch hier etwas zu bieten. Zugegeben, wir waren in der Vergangenheit defensiv, was vielleicht auch keine schlechte Taktik war. Aber die Zeiten sind heute anders. Heute wollen wir eine offensivere Rolle spielen in internationalen Finanz- und Steuerfragen. Wir machen innovative und glaubwürdige Vorschläge für eine effiziente grenzüberschreitende Besteuerung, die den Schutz der Privatsphäre wahrt. Wir haben eine Schuldenbremse als vielbeachtetes Modell, wir haben ein föderales Steuersystem mit umfassender und bürgernaher Mitsprache in der Finanzpolitik, das die Akzeptanz der Bürger auch für schwierige Finanzentscheide erhöht.

Die vorhin gestellte Frage, ob Finanzpolitik Teil der Aussenpolitik sei, ist somit wohl klar beantwortet. Ja, sie ist Teil einer aktiven Aussenpolitik, sie dient der Interessenwahrung im Ausland und kann – falls gut eingebracht – das Ansehen unseres Landes erhöhen. Die Schweiz hat international etwas einzubringen – und zwar nicht besserwisserische Kritik, sondern konstruktive und innovative Vorschläge, die ernst genommen werden und die unsere Position als wettbewerbsfähiges Land langfristig stärken.  

5 Fazit 

Ich möchte gerne ein Fazit in Form von drei Schlussfolgerungen ziehen.  

1.    Wichtig ist, dass wir uns international aktiv einbringen – gerade in Finanz- und Steuerfragen. Es nützt aber nichts, wenn wir nicht verstanden werden oder kein Verständnis finden, wie eingangs bei den beiden Herren auf der Parkbank. Wir müssen unsere internationalen Partner von unseren Stärken überzeugen, aber auch auf ihre Bedürfnisse eingehen können. Dies gilt sowohl global, als auch auf EU-Ebene und bilateral. 

2.    Wir wollen optimale Rahmenbedingungen für den Finanzstandort Schweiz. Wir wollen wettbewerbsfähig bleiben, ohne auf schwarze Listen zu geraten. Wir wollen konstruktiv und vorausschauend agieren, nicht unter Druck reagieren.

3.    Mit Kreativität und Entschlossenheit – zu der wohl auch der Wille zu ein wenig Flexibilität gehört – sind die Aussichten auf Erfolg bei unserem Unterfangen vielleicht nicht einmal so schlecht. Mit diesem nicht-euphorischen, aber für helvetische Verhältnisse durchaus positiven Schluss möchte ich…                       …schliessen.

Finanzmarktpolitik in kritischen Zeiten