Mesdames et Messieurs,

Au nom du Conseil fédéral, j'ai l'honneur de souhaiter une cordiale bienvenue à Monsieur Kretschmann, ministre-président du Bade-Wurtemberg. Nous sommes bons voisins, Monsieur Kretschmann, et je souhaite qu'il continue d'en être ainsi. Je vous signale donc que les nombreuses personnes présentes dans cette salle ce soir ne pratiquent pas toutes le tourisme d'achat en Allemagne.

Il y a quelques années, le Bade-Wurtemberg avait fait une campagne de promotion avec un slogan qui disait en substance : nous pouvons tout faire, sauf parler le hochdeutsch. Monsieur Kretschmann, ce slogan pourrait être le nôtre, en tout cas pour ce qui concerne le hochdeutsch. Soyez donc le bienvenu en Suisse !

Monsieur Kretschmann et moi-même avons eu tout à l'heure une discussion de travail au cours de laquelle nous avons évoqué, entre autres sujets, les conséquences d'une certaine décision du peuple. Et si vous pensez qu'il s'agit de la décision du 9 février 2014, vous ne serez pas complètement à côté de la vérité.

Les systèmes politiques sont des systèmes vivants

Mesdames et Messieurs, puisque nous parlons de démocratie directe, j'aimerais commencer par vous livrer une citation :

La démocratie directe est un fondement de l'identité suisse. Le passé récent a cependant mis en évidence certains défauts des modalités actuelles d'expression des droits populaires. Le nombre de consultations a par ailleurs fortement augmenté au cours des deux dernières décennies. Il s'agit dès lors de veiller à ce que la démocratie directe continue de bien fonctionner à l'avenir également.

On trouve en ce moment des phrases similaires dans quantité d'analyses que publie la presse.

La citation elle-même est tirée d'un ouvrage intitulé « Wieviel direkte Demokratie verträgt die Schweiz », (quelle dose de démocratie directe la Suisse peut-elle supporter) et qu'on pourrait croire tout juste sorti de presse. Or il n'en est rien : il est paru il y a près de vingt ans.

On voit ainsi que le débat critique sur la démocratie directe n'est pas exceptionnel, il est même tout à fait normal.
Le débat critique et créatif sur son propre système politique n'est pas non plus une spécificité suisse.

En visite dans notre pays il y a une dizaine de jours, le président de la République française a été interpellé par des journalistes de son pays sur le sujet des réformes du système politique de la France. Et j'étais récemment au Luxembourg, où le premier ministre m'a également fait état d'intenses discussions sur le système politique du Grand-Duché.

La remise en question des règles et des systèmes n'est pas non plus l'apanage de la politique, on la pratique dans de nombreux domaines, notamment dans le sport.

Le monde du football débat par exemple de l'opportunité d'installer des caméras au-dessus des cages des gardiens ou d'équiper le ballon de capteurs électroniques, afin de savoir sans doute possible si un but a été marqué ou non. J'avoue ici ma grande ignorance de la question, mais je présume que cela ne changera pas fondamentalement les résultats : à la fin, c'est quand même, le plus souvent, l'Allemagne qui gagne.

La seule chose que ces discussions montrent clairement, c'est que débattre des règles d'un système ne signifie pas mettre en cause le système lui-même.

Personne ne veut supprimer la démocratie en France, personne ne veut supprimer la démocratie directe en Suisse, et personne ne veut la fin du football.

Les motifs qui amènent à vouloir rediscuter des règles du jeu sont divers. Ils peuvent s'appuyer sur des évolutions techniques, ils peuvent aussi être de nature égoïste.

Celui qui se retrouve systématiquement dans le camp des vaincus peut être tenté d'expliquer ses défaites par des règles qui le désavantagent.

Ce qui est déterminant, c'est qu'un système, quel qu'il soit, ne peut évoluer et s'améliorer que si l'on en débat régulièrement.

Notre démocratie directe, elle aussi, n'a cessé d'évoluer.

Pour prendre un exemple, Lucerne, en 1841, a été le troisième canton à introduire le veto, qui donnait aux électeurs un droit de regard sur la législation, mais aussi sur des alliances ou des traités, car cet instrument de souveraineté populaire allait plus loin à Lucerne que dans tous les autres cantons. Les débats qui ont accompagné l'introduction du veto ont été d'une grande importance pour le développement de la démocratie en Suisse.

L'idée que la démocratie directe a été introduite d'un coup, dans toute la Suisse, en 1848 est cependant erronée.

Le référendum facultatif sur les lois fédérales n'a été introduit qu'en 1874.
L'initiative populaire (pour une révision partielle de la Constitution) n'existe que depuis 1891.
Les droits populaires ont connu de nombreuses autres extensions, par exemple en 1921, avec le référendum sur les traités internationaux.

Il n'est cependant pas exact non plus de prétendre que les droits populaires continuent simplement de se développer sans cesse, et ce n'est d'ailleurs pas la volonté des citoyennes et des citoyens, qui ont récemment rejeté à une écrasante majorité (plus de 75 %) deux projets qui leur étaient soumis : l'initiative sur l'élection du Conseil fédéral par le peuple et l'initiative « accords internationaux : la parole au peuple ».

J'en arrive ainsi à ma première conclusion : notre démocratie directe n'est pas un système statique et figé. Elle est un système vivant et toujours en débat, ce qui est une bonne chose.

Des initiatives qui créent un malaise ...

Et c'est précisément pour cela, Mesdames et Messieurs, que pour ma part, le malaise qu'a suscité notre démocratie directe après les dernières initiatives acceptées par la population n'est pas un problème, mais une chance.

Comment ce malaise se manifeste-t-il ?

Une des critiques que l'on entend, par exemple, est que les initiatives ne servent plus aujourd'hui à faire naître un débat sur la revendication d'une minorité. Au contraire, les initiatives populaires viseraient à rogner les droits de certaines minorités, parfois même des droits fondamentaux.

On entend aussi reprocher aux auteurs d'initiatives populaires d'avoir pour intention première de donner un signal politique. La Constitution fédérale est ainsi menacée d'être rabaissée au niveau d'un simple recueil de signaux politiques.

Une autre source de ce malaise est que les initiatives servent de véhicule à des revendications de plus en plus radicales, qui remettent en cause des principes importants de l'État de droit.

Ce malaise est-il donc justifié ? Et si oui, que peut-on faire pour y remédier ?

Posons d'abord la question du sens et du but de l'initiative populaire.

À l'origine, cet instrument a été développé pour des milieux politiques qui n'avaient que peu accès aux processus politiques institutionnalisés.

Ce sont les conservateurs catholiques, dans l'opposition, qui ont lutté pour obtenir le droit d'initiative, à la fin du 19e siècle, contre la volonté du Conseil fédéral qui était alors un bastion radical.

Longtemps, l'initiative populaire a gardé sa fonction première, ce que montre d'ailleurs le taux de réussite des textes soumis au vote : durant les cent premières années suivant son introduction, seules dix initiatives ont trouvé grâce aux yeux du peuple et des cantons. La tendance est aujourd'hui différente, et pas moins de douze initiatives ont été acceptées depuis 1991.

Cette évolution s'explique en grande partie par le fait que l'initiative populaire n'est plus utilisée de la même façon qu'avant.
L'initiative populaire est aujourd'hui devenue un instrument de marketing politique. Elle est utilisée par des mouvements politiques puissants, qui disposent d'une influence considérable au Parlement. Certains partis conçoivent et lancent des initiatives de manière calculée, pour servir leurs ambitions électorales.

Faut-il donc réviser l'instrument de l'initiative populaire ? Avant de répondre à cette question, j'aimerais exprimer quelques réflexions générales sur la souveraineté du peuple, sur les décisions de majorité et sur les rapports entre l'État de droit et la démocratie.

Souveraineté et décisions de majorité ...

Commençons par nous demander si, dans une démocratie directe, des limites sont posées à la souveraineté du peuple ?

Il est ici un aspect en particulier qui est déterminant. La démocratie directe est toujours un jeu d'interactions entre le citoyen, le Parlement et le gouvernement, chacun de ces trois acteurs ayant ses propres prérogatives et compétences.

C'est aussi ce que dit notre Constitution, à l'art. 148 : « L'Assemblée fédérale est l'autorité suprême de la Confédération, sous réserve des droits du peuple et des cantons ». C'est dans cette réserve que se trouve la conception suisse du principe de la souveraineté du peuple.

Que ce soit au Parlement, au Conseil fédéral ou lors de votations populaires : les décisions démocratiques se prennent selon le principe de la majorité. Le principe de la majorité est une règle démocratique fondamentale. Mais elle n'a pas non plus une valeur absolue. La démocratie elle-même lui fixe des limites. Qu'entends-je par-là ?

Nous sommes tous d'accord de nous en remettre à une démocratie dans laquelle les décisions sont prises à la majorité, et nous sommes prêts à accepter le résultat de ces décisions, pour autant - et la réserve est importante - pour autant que nous soyons assurés que les droits fondamentaux, notamment les droits de l'homme, ne seront pas remis en cause.
C'est là qu'intervient la Constitution. Cette Constitution, que le peuple s'est lui-même donnée, protège la confiance que nous avons dans la démocratie.

Je pense ici par exemple à l'article 5 de la Constitution fédérale : « Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État ». L'idée de l'État de droit est un pilier central de notre système politique. Sont également associés à l'État de droit les droits fondamentaux, tels que le droit à la vie et à la liberté personnelle (art. 10 Cst.), la protection de la sphère privée (art. 13 Cst.) ou encore les libertés d'opinion et d'information (art. 16 Cst.).

Il s'agit précisément de ces droits fondamentaux que nous voulons savoir protégés lorsque nous acceptons de nous en remettre à un système démocratique dans lequel c'est la majorité qui décide.

Les droits fondamentaux servent avant tout à protéger les minorités. Les majorités en sont moins tributaires, puisqu'elles peuvent faire passer leurs revendications et leurs intérêts par des décisions majoritaires, justement.

... État de droit et démocratie

C'est un vieux débat que de savoir qui doit l'emporter sur l'autre, de l'État de droit, qui protège les droits fondamentaux dans tous les cas, ou de la démocratie, un autre pilier de notre État ?

Mais la manière dont la question est posée a-t-elle un sens ? La démocratie est-elle concevable sans les droits fondamentaux ?
Pour ne prendre qu'un exemple, un débat peut-il encore être considéré comme démocratique lorsque les journaux sont censurés et que certains groupes doivent craindre pour leur vie s'ils osent exprimer leur opinion ?

À l'évidence, Mesdames et Messieurs, il n'en est rien : sans droits fondamentaux, pas de démocratie.

Et cela signifie qu'il ne s'agit pas d'une confrontation entre l'État de droit et la démocratie, mais que ces deux notions sont intimement liées. Les droits fondamentaux sont tout à la fois une condition nécessaire à la démocratie, et le résultat d'une démocratie qui fonctionne.

L'initiative populaire...

Après ces considérations générales, je reviens à cet outil emblématique de notre démocratie directe qu'est l'initiative populaire.

L'initiative populaire permet en tout temps et relativement facilement de modifier la Constitution fédérale. Très peu de restrictions sont posées quant au contenu des initiatives et c'est avec la plus grande retenue que la Constitution règle la question de l'invalidation d'une initiative populaire une fois qu'elle a abouti.

Seuls trois motifs de nullité sont explicitement mentionnés :

une initiative populaire ne doit pas violer l'unité de la forme, c'est-à-dire qu'elle doit revêtir la forme soit d'un projet rédigé, soit d'une proposition conçue en termes généraux, que le Parlement sera chargé de concrétiser ;
une initiative doit aussi respecter le principe de l'unité de la matière ; elle ne peut contenir différentes parties entre lesquelles il n'existe pas de rapport intrinsèque ;
enfin une initiative ne doit pas violer les règles impératives du droit international, c'est-à-dire des règles universellement acceptées comme l'interdiction de la torture ou des traitements inhumains.

On voit donc qu'il est possible de soumettre au vote des initiatives populaires qui violent les droits fondamentaux, ou qui sont incompatibles avec des dispositions du droit international, tant que ces dispositions ne font pas partie des règles considérées comme impératives.

Des voix s'élèvent désormais pour réclamer une extension des motifs d'invalidation des initiatives populaires.

Certains exigent par exemple que les initiatives ne soient pas soumises au vote lorsqu'elles sont contraires à la Convention européenne des droits de l'homme ou à des principes fondamentaux de l'État de droit.

Cette exigence est liée au nombre croissant d'initiatives qui violent le droit international ou mettent à mal des normes constitutionnelles fondamentales.

Le malaise que suscite l'augmentation de telles initiatives est bien compréhensible : il n'est pas satisfaisant d'être appelé à se prononcer sur des initiatives qui, si elles sont acceptées, ne peuvent que partiellement être mises en œuvre parce qu'elles ne respectent pas les principes de l'État de droit.

Je suis cependant convaincue que nous devrions faire preuve de la plus grande circonspection dès lors qu'il s'agit d'introduire de nouveaux motifs d'invalidation des initiatives populaires.

En effet, plus les motifs permettant d'invalider une initiative sont larges, plus le risque augmente qu'ils soient utilisé à mauvais escient, pour faire obstacle à des initiatives dont c'est en fait la teneur politique qui est contestée.

... Mise en œuvre des initiatives acceptées

Lorsqu'une initiative est acceptée, son premier effet est de modifier le texte de la Constitution. Cette constatation n'est pas aussi banale qu'elle le semble à première vue.

Plus les initiatives sont lancées dans le but d'envoyer un signal politique, plus le débat auquel elles donnent lieu s'éloigne du texte même de l'initiative pour nourrir des espoirs et des attentes qui n'ont plus grand-chose à voir avec le libellé des dispositions proposées. Je pense par exemple à la question du manque de places dans les trains et des embouteillages sur les routes, dont on a beaucoup parlé lors de la campagne sur l'initiative contre l'immigration de masse.

C'est au législateur qu'il revient de concrétiser une nouvelle disposition constitutionnelle. Pour ce faire, il doit la considérer dans le contexte de la Constitution dans son ensemble, telle qu'elle existe. L'objectif est de créer, autant que possible, une harmonie entre les différentes dispositions qui forment cette Constitution.

L'initiative populaire « pour sur le renvoi des étrangers criminels » voulait par exemple contraindre les tribunaux à durcir leur pratique en matière d'expulsions. Cette initiative peut avoir pour conséquence de faciliter des atteintes aux droits fondamentaux. Les conditions auxquelles la Constitution fédérale autorise les atteintes aux droits fondamentaux ne sont cependant pas devenues caduques par le seul fait de l'acceptation de l'initiative sur le renvoi des étrangers criminels.

Une initiative populaire acceptée est une révision partielle de la Constitution. C'est une approche qu'on peut qualifier, en quelque sorte, de parcellaire.

Les auteurs d'une initiative poursuivent un but politique précis et n'ont pas besoin de se soucier de la cohérence d'ensemble de la Constitution fédérale ou de l'ordre juridique. Il n'en va pas de même pour le législateur.

Le Parlement doit en effet garder une vue d'ensemble de tout le système juridique et veiller, autant que faire se peut, à ce que la Constitution reste exempte de contradictions.

Culture démocratique

Ces considérations de droit constitutionnel sont importantes pour comprendre notre démocratie, fondée sur l'État de droit et sur la séparation des pouvoirs, et pour continuer d'assurer son bon fonctionnement.

N'oublions pas, cependant, que l'État constitutionnel démocratique a besoin pour se développer de conditions qu'il n'est pas en mesure de garantir lui-même.

Avec ses interactions complexes entre les différents pouvoirs, notre démocratie est justement fondée sur le débat, et non sur le conflit. C'est la raison pour laquelle elle doit être soutenue par une culture politique.

Les intérêts divergents peuvent s'affronter avec vigueur, mais l'affrontement doit se jouer sur un terrain commun, qu'aucun des adversaires n'a le droit de quitter. La dignité humaine doit toujours rester une limite infranchissable.

Les principes de l'État de droit peuvent certes être imposés au terme d'une procédure judiciaire. Mais ce qui est plus important encore, c'est que l'État de droit, la protection des minorités et le respect d'autrui acquièrent la valeur élevée qui leur revient en tant qu'argument du discours politique.

Les droits fondamentaux sont des acquis de la civilisation, obtenus au terme d'un douloureux processus d'apprentissage au fil des siècles. Ils sont essentiels à notre vivre-ensemble et à la démocratie.

La Constitution elle-même - et cette constatation est déterminante - repose, en fin de compte, sur cette culture démocratique.

Le fait que la barre soit fixée très haut pour l'invalidation d'une initiative populaire ne doit pas signifier que la Suisse prend à la légère les principes de l'État de droit ou ses engagements internationaux.

Notre démocratie directe est une réussite unique. Mais elle ne le restera que si nous fondons notre culture politique sur le respect et la considération :

le respect des majorités pour les minorités ;
la reconnaissance réciproque des différents organes constitutionnels, et
la considération de la population pour les acquis de notre État de droit.

La démocratie directe - notre identité politique

Mesdames et Messieurs, la démocratie directe est notre identité politique.

Au cours des deux derniers siècles, plusieurs centaines de consultations nationales ont été organisées dans le monde. Je suis fière d'être la présidente du pays qui, à lui seul, est à l'origine de près de la moitié des consultations populaires organisées dans le monde.

« Fière » est un mot que j'utilise rarement, particulièrement à la première personne, mais dans le cas de la démocratie directe, je n'hésite pas à le faire.

Je suis fière de notre système politique, parce que la démocratie directe est un système courageux. Dans une démocratie directe, les citoyennes et les citoyens assument de grandes responsabilités et prennent des décisions d'une grande portée.

Je suis fière de notre système, parce que la démocratie directe tend vers l'idéal démocratique d'un système directement géré par les citoyennes et les citoyens.

Les gouvernants et les gouvernés devraient autant que possible être les mêmes. Les citoyens devraient obéir à des règles qu'ils ont contribué à définir et qu'ils se donnent eux-mêmes.

Mesdames et Messieurs, chères citoyennes, chers citoyens, je vous transmets les salutations du Gouvernement de notre pays.

Forum européen de Lucerne