Chers représentants de la politique,
du monde scientifique,
des milieux économiques et de la société,
Mesdames, Messieurs,

Les conseiller fédéraux sont régulièrement invités à des manifestations pour célébrer les anniversaires les plus divers. Dans les discours que nous prononçons en ces occasions, nous nous attachons généralement à mettre à l'honneur l'institution qui nous reçoit. Si nous sommes réunis ici ce soir, c'est aussi pour mettre à l'honneur un événement : il y a 40 ans, la Suisse ratifiait la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH).

Or en Suisse justement, les critiques se font toujours plus vives depuis quelque temps concernant non seulement des arrêts particuliers, mais plus généralement la Cour européenne des droits de l'homme en tant que telle. D'aucuns vont même jusqu'à demander que la Suisse dénonce la CEDH.

Intéressons-nous donc à cette Convention : de quoi traite-elle concrètement ? Un grand nombre de juristes et de spécialistes sont présents dans la salle, mais pour les autres, j'aimerais rappeler ici les principaux droits protégés par la CEDH. Conformément à ses articles 2 à 14, la Convention consacre

le droit à la vie ;
l'interdiction de la torture ;
le droit à la liberté et à la sûreté ;
le droit à un procès équitable ;
le principe "pas de peine sans loi" ;
le droit au respect de la vie privée et familiale ;
la liberté de pensée, de conscience et de religion ;
la liberté d'expression ;
la liberté de réunion et d'association ;
le droit au mariage ;
le droit à un recours effectif ;
l'interdiction de la discrimination.

Je pensais qu'il était important de faire cette récapitulation pour être sûre que nous soyons tous sur la même page. Je reviens à présent aux critiques dirigées contre la Convention et la Cour de Strasbourg.

On reproche par exemple à la Cour son manque de lisibilité au motif qu'elle se serait éloignée du texte de la Convention et que sa jurisprudence couvrirait des domaines de plus en plus vastes. Ses détracteurs font valoir que cette évolution n'était pas prévisible au moment de l'adhésion et qu'elle n'était pas non plus souhaitée.

La Cour est aussi accusée de vouloir être à la pointe du combat en faveur des droits de l'homme en étendant sans cesse leur portée et en élevant continuellement le niveau de protection en Europe.

Une autre critique concerne le caractère prétendument non démocratique de l'adhésion de la Suisse à la CEDH.

Et puis il y a aussi tous ceux qui sont opposés par principe aux juges étrangers, comme ils les appellent, et qui demandent que la Suisse dénonce la Convention.

Un des tenants de cette ligne a d'ailleurs récemment déclaré qu'il était inacceptable d'être otage des droits de l'homme.

Beaucoup de critiques donc, et de nature très diverse.

Mesdames et Messieurs, il est utile d'examiner ces critiques d'un peu plus près, ne serait-ce que parce que la CEDH joue un rôle important au regard de l'ordre juridique et du développement du droit, en Suisse bien sûr, mais aussi dans toute l'Europe.

On entend régulièrement dire, en Suisse, que le dynamisme avec lequel s'est développée la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme n'était pas prévisible en 1974 ou, en d'autres termes, que la pratique actuelle de la Cour ne correspond plus en rien aux engagements pris par la Suisse il y a 40 ans. Comment faut-il répondre à cette critique ?

Il est vrai que la jurisprudence de la Cour de Strasbourg a fortement évolué au cours des quatre dernières décennies.

Il est faux en revanche d'affirmer que cette évolution n'avait pas été prévue.

De fait, le préambule de la CEDH ne parle pas seulement de la sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, mais mentionne aussi expressément leur développement. Il y est aussi précisé qu'il s'agit des "premières mesures" propres à assurer la garantie collective de certains droits.

La Cour elle-même a très tôt comparé la CEDH à un "instrument vivant". Cela signifie qu'une interprétation dynamique du texte de la Convention est indispensable pour garantir la sauvegarde des droits l'homme à mesure que la société évolue.

Cette argumentation est-elle plausible, me demanderez-vous ?

Prenons l'exemple des nouvelles technologies informatiques : comment voulons-nous garantir le droit à la sécurité et au respect de la vie privée si nous ne tenons pas compte des dangers auxquels nous exposent ces nouvelles technologies ?

Comme la technologie, nos valeurs évoluent et se transforment.

Certains arrêts de la Cour, concernant par exemple les peines corporelles ou l'homosexualité, montrent combien notre idée de ce qui est juste s'est radicalement transformée au fil du temps et combien la garantie des droits de l'homme est importante face à ces évolutions.

Une conclusion s'impose dès lors :

Lorsque nous parlons aujourd'hui de droits de l'homme, nous ne pouvons pas nous référer à des valeurs qui avaient cours il y a près d'un demi-siècle.

L'adhésion à la CEDH a donné lieu à de vifs débats au Parlement au début des années 70. Il avait alors été clairement indiqué que c'est aux juges qu'il reviendrait de concrétiser les droits fondamentaux. On savait donc parfaitement que la Cour allait interpréter la Convention de façon dynamique.

Il ne faut pas non plus perdre de vue que la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant les droits fondamentaux inscrits dans la Constitution suisse a, elle aussi, toujours été dynamique et constructive.

Un autre grief formulé à l'encontre de la CEDH est que la ratification de cet instrument ne se serait pas faite de manière démocratique.

J'aurais trois remarques à ce sujet : tout d'abord, lorsque la Suisse a signé la CEDH, en 1972, le référendum obligatoire en matière de traités internationaux n'avait pas encore de base constitutionnelle explicite. La décision respectait donc en tous points les règles démocratiques en vigueur à l'époque.

Ensuite, plusieurs protocoles modifiant la Convention ont été ratifiés entre-temps. Une votation aurait été possible dans chaque cas. Pourtant, aucun référendum n'a jamais été lancé, alors même qu'il s'agissait de questions importantes. La CEDH bénéficie donc, du moins indirectement, de la légitimité du peuple et des cantons.

Ce raisonnement vaut aussi, enfin, pour la Constitution fédérale. Elle a été soumise au référendum obligatoire et son catalogue de droits fondamentaux est marqué par la jurisprudence du Tribunal fédéral et de la Cour de Strasbourg.

À ce stade, nous pourrions nous demander pourquoi les droits fondamentaux sont si importants et pourquoi il est impératif de les inscrire dans nos constitutions nationales et dans des conventions internationales comme la CEDH.

Les droits fondamentaux ont pour fonction première de protéger les minorités.

Les majorités n'ont pas fondamentalement besoin de cette protection, car elles peuvent faire entendre leur voix dans une démocratie. Voilà pour les relations à l'intérieur de l'État.

Mais on peut aussi faire un parallèle avec les relations entre les États : le droit international a pour fonction première de protéger les petits États. Les grands, eux, ont d'autres moyens pour défendre leurs intérêts.

Nous avons besoin des droits de l'homme, car même dans une démocratie, nous ne pouvons pas avoir la certitude que la majorité respectera toujours les droits fondamentaux des minorités.

Tout comme nous avons besoin du droit international, car rien ne nous garantit que les grandes puissances respectent toujours les droits des États plus faibles.

Le directeur de l'Office fédéral de la justice, Monsieur Martin Dumermuth, l'a très bien exprimé dans un discours :

Adhérer à la CEDH est un engagement volontaire et démocratique. La Convention est un instrument de sauvegarde que nous nous sommes nous-mêmes donné.

Une autre question me tracasse au sujet des contestations dont fait l'objet la Convention et, par voie de conséquence, la Cour européenne des droits de l'homme : est-il approprié de parler de "juges étrangers" en se référant à des tribunaux internationaux chargés de veiller sur les droits fondamentaux des citoyens et des États ?

Peut-être devrions-nous poser la question en d'autres termes et nous demander si un juge chargé de faire respecter les droits de l'homme peut réellement nous être si "étranger" que ça.

Les droits de l'homme ne sont-ils pas censés nous unir plutôt que nous séparer ?

Je ne sais pas ce qu'il en est pour vous, mais je trouve que donner une connotation négative au terme "étranger" en lien avec les droits de l'homme est pour le moins dérangeant.

Que de petits et de grands États s'unissent pour créer une institution chargée de protéger la dignité humaine, n'est-ce pas la preuve d'une formidable avancée de notre civilisation ?

Mesdames et Messieurs, j'en appelle ici à davantage d'assurance de notre part. Nous ne devons vraiment pas avoir peur de ces soi-disant juges étrangers.

Être partie à la CEDH n'implique pas, à mon sens, un quelconque rapport de soumission. Et c'est pour moi une évidence que nous devons nous-même veiller à ce que les droits inscrits dans la Convention soient effectivement protégés en Suisse. Dans certains domaines la Suisse garantit même un niveau de protection plus élevé que ne l'exige la CEDH.

Ce qui m'amène à un autre constat important, à savoir le principe de subsidiarité sur lequel repose le système instauré par la Convention européenne des droits de l'homme.

Le rôle de la Cour de Strasbourg ne peut et ne doit pas être d'ériger en norme le niveau de protection le plus élevé à l'échelon européen.

Son intervention doit se limiter aux cas dans lesquels des normes européennes communes sont violées.

Dans les domaines où de tels consensus font défaut, la Cour laisse une grande marge d'appréciation aux États partie. C'est dans cet esprit qu'elle a, par exemple, validé l'interdiction de la burqa en France.

Ce principe de subsidiarité est appelé à se renforcer à l'avenir, comme le prévoit aussi un protocole additionnel qui doit encore être ratifié et à l'élaboration duquel la Suisse a grandement contribué.

J'ai bien conscience que la Cour rend malgré tout des arrêts qui sont parfois difficilement conciliables avec le principe de subsidiarité.

J'étais récemment à Strasbourg et j'ai pu constater par moi-même que cette question donne aussi lieu à d'intenses discussions au sein de la Cour elle-même. J'en veux pour preuve les opinions dissidentes qui accompagnent un grand nombre d'arrêts.

Mesdames et Messieurs, avant de conclure, j'aimerais que nous examinions une dernière question, celle du bilan que le Conseil fédéral tire de ces 40 ans d'adhésion à la CEDH. Commençons ce bilan par un examen des critiques visant la Convention.

Des critiques fondées sont non seulement importantes, mais aussi nécessaires.

La Cour traite des situations individuelles et elle ne peut assurément pas le faire toujours avec la même qualité. Les juges du Tribunal fédéral non plus ne partagent pas toujours le point de vue de leurs homologues strasbourgeois, et c'est très bien ainsi. Les tribunaux nationaux ne doivent pas se contenter de reprendre telle quelle la jurisprudence de la Cour européenne, mais doivent l'intégrer dans leur propre pratique avec un esprit critique et de manière nuancée.

J'en suis convaincue, la meilleure manière de renforcer la Convention et le rôle de la Cour est de faire en sorte

que tous les États mettent valablement en œuvre les arrêts de la Cour, aussi et surtout lorsque des violations graves, et pour certaines systématiques, des droits de l'homme ont été constatées, et
que la Cour applique de manière conséquente le principe de subsidiarité dans son action.

Les critiques auxquelles donnent lieu certains arrêts sont donc compréhensibles. Mais il ne faut pas non plus leur accorder une importance excessive, car au final, sur les requêtes qui concernent la Suisse, moins de 2 % aboutissent à un constat de violation.

Là où j'ai moins de compréhension, c'est quand on remet en question la légitimé de l'adhésion de la Suisse à la CEDH.

Et je ne pense pas non plus qu'il soit juste de prétendre que l'on ne pouvait pas prévoir que la Convention allait faire l'objet d'une interprétation dynamique.

Mesdames et Messieurs, je me suis efforcée jusqu'ici de m'exprimer avec nuance, j'espère que vous l'avez remarqué.

Il y a cependant un point qui ne souffre à mes yeux aucune nuance, aucune contre-argumentation : il ne fait pas de doute pour moi, pas plus que pour le Conseil fédéral, que la Suisse ne peut se passer de la CEDH.

Les droits de l'homme sont tout aussi indissociables de la Suisse que la démocratie directe et le fédéralisme.

Le Conseil fédéral estime également qu'il est de notre devoir d'élargir quelque peu notre horizon et de regarder par-delà nos frontières (même si nous sommes depuis quelque temps appelés régulièrement aux urnes pour voter sur des initiatives qui demandent justement le contraire).

Dans le rapport qu'il a rédigé à l'occasion des 40 ans de l'adhésion de la Suisse à la CEDH, le Conseil fédéral rappelle le rôle central que la Convention a joué pendant l'après-guerre et après la fin de la domination soviétique en Europe de l'Est et qu'elle joue encore aujourd'hui.

C'est pourquoi il est convaincu que la Convention et la Cour ne peuvent assumer leur mission historique de gardien et, au besoin, de promoteur de l'État de droit et des droits de l'homme que si elles jouissent d'une forte légitimité dans toute l'Europe.

Affaiblir la Convention, reviendrait à nous affaiblir nous-mêmes :

La Suisse a un intérêt fondamental à ce que la stabilité et l'État de droit règnent en Europe. Il y va de son existence.

Peut-être en avons-nous un peu moins conscience en Suisse, car à la différence d'autre pays, nous avons été épargnés par les guerres qui ont marqué le XXe siècle. Mais nous ne devons pas croire que la paix en Europe est acquise une fois pour toutes. Il suffit de penser à l'Ukraine, qui est elle aussi membre du Conseil de l'Europe.

Mesdames et Messieurs, nous sommes fiers en Suisse de notre tradition humanitaire. Cette fierté justifiée ne doit cependant pas nous faire oublier que ce grand concept traduit en réalité un objectif simple, à savoir protéger la dignité des personnes dont la dignité est menacée.

La Suisse doit continuer à œuvrer pour cette protection. Nous ne devons avoir d'autre prétention que de devenir les champions de la protection des droits de l'homme.

Mesdames et Messieurs, je vous le dis en tant que ministre de la justice, et je parle au nom du gouvernement fédéral :

La Suisse et la CEDH sont unies par un lien indéfectible.

La Suisse et la CEDH, un lien indéfectible