1. Un projet a priori séduisant

Mesdames, Messieurs,

Le hasard du calendrier a voulu que je rencontre hier les membres de l'exécutif cantonal neuchâtelois pour une réunion de travail. Comme vous le savez, le canton renouvelle en avril prochain son gouvernement, si bien que les affiches des candidats sont placardées dans toutes les localités. Je me suis alors demandée à quoi ressembleraient les rues du pays si le Conseil fédéral était lui aussi élu par le peuple. Les photos des candidats à leur réélection et des aspirants à une fonction de conseiller fédéral recouvriraient-elles aussi les murs de Genève à Rorschach et de Schaffhouse à Chiasso ? J'ai profité de cette séance de travail pour évoquer la question avec les conseillers d'État neuchâtelois.

Les promoteurs de l'initiative font en effet valoir un argument très fort, du moins au premier abord : les gouvernements cantonaux sont déjà élus par le peuple à l'heure actuelle et on ne peut pas dire que les cantons soient de ce fait mal gouvernés.

Le Conseil fédéral estime cependant que l'élection des conseillers d'État dans un canton avec à peine plus de 300 000 habitants en moyenne ne peut se comparer que de manière limitée avec l'élection du gouvernement d'un pays comptant quatre langues nationales et plus de huit millions d'habitants.

Permettez-moi donc de vous expliquer pour quelles raisons le Conseil fédéral est d'avis qu'il faut rejeter cette initiative.
Depuis la fondation de notre État, le peuple suisse s'est prononcé presque 600 fois déjà dans les urnes sur la politique de notre pays. Et près de 200 fois rien qu'au cours des 20 dernières années. À cela s'ajoutent d'innombrables votations cantonales et communales. Nous sommes tous fiers de ce droit de participation et cela même s'il arrive que les citoyens décident de ne pas suivre les recommandations des autorités.

L'initiative populaire pour l'élection du Conseil fédéral par le peuple veut donner un droit politique supplémentaire aux citoyens, celui d'élire les membres du gouvernement fédéral. Le projet est a priori séduisant. Donner davantage de droits au peuple, quels arguments peut-on opposer à cette idée ? La tâche est encore plus délicate pour le Conseil fédéral, puisqu'il est directement concerné par cette initiative en tant qu'institution. On pourrait lui reprocher de défendre uniquement ses intérêts. C'est pourquoi, dans cette campagne, il se maintiendra sans doute un peu plus en retrait qu'il ne le fait d'habitude.

Si je m'exprime tout de même aujourd'hui devant vous, c'est avant tout pour une raison : le Conseil fédéral redoute qu'une élection par le peuple donne davantage de poids aux intérêts personnels de ses différents membres, ce qui ne serait guère conciliable avec notre système de gouvernement, qui est caractérisé par la concordance et la collégialité, deux conditions garantes de son bon fonctionnement.

Je vous le dis clairement : le Conseil fédéral n'a pas peur du peuple. Il respecte ses décisions. Il estime que les citoyens seraient parfaitement capables d'élire les conseillers fédéraux, tout comme ils sont capables de voter sur des objets complexes et difficiles.

2. Soigner son image, au détriment des dossiers

On entend souvent dire que dans les démocraties représentatives, à peine l'élection terminée, la bataille électorale redémarre aussitôt. Dans ces régimes, les hommes et les femmes politiques sont en campagne permanente. Et puis, si nous sommes tout à fait francs, la perspective d'une éventuelle réélection n'est-elle pas le critère déterminant pour juger, publiquement aussi, des décisions de certains chefs de gouvernement, par exemple du président de la République française, déjà peu de temps après qu'ils ont pris leurs fonctions ? En Suisse, les choses ne fonctionnent pas comme ça et c'est bien ainsi. L'élection du Conseil fédéral par le peuple transformerait sans conteste la vie politique dans notre pays. A côté de leur activité gouvernementale, les conseillers fédéraux devraient œuvrer en permanence à leur réélection. Ils devraient investir beaucoup de temps et d'énergie pour mener des campagnes électorales et des campagnes destinées à soigner leur image, et ce, dans tout le pays, avec ses 26 cantons, ses quatre langues et ses différentes cultures. Les proportions ne sont pas tout à fait les mêmes que dans le cas d'une campagne cantonale. Ce temps et cette énergie seraient autant de ressources qu'ils ne pourraient pas consacrer à l'examen de leurs dossiers.

Les efforts déployés par les conseillers fédéraux pour asseoir leur popularité nuiraient à la qualité de la collaboration au sein du collège gouvernemental. Bien entendu, cette collaboration n'est pas, aujourd'hui non plus, toujours harmonieuse ; mais ces divergences sont normales. Nous avons été élus en fonction de positions politiques différentes et nous devons continuer à les défendre. Les considérations partisanes jouent aussi, il est vrai, un rôle parmi les membres du gouvernement, cela est juste et voulu. Mais ces considérations ne sont pas au premier plan et ne sont pas déterminantes pour les décisions que prend le gouvernement. Ce mode de fonctionnement nous permet toujours de trouver des solutions concertées au terme d'âpres débats. Surtout, il est souvent plus facile de cette façon de prendre des décisions parfois impopulaires, mais essentielles pour l'intérêt à long terme du pays.

Les conseillers fédéraux seraient soumis à davantage de pression s'ils étaient élus directement par le peuple : ils devraient se démarquer à tout prix et soigner encore plus leur popularité. Selon le cas, on ne pourrait exclure que la volonté d'accroître ses chances de réélection l'emporte sur l'intérêt du pays et de ses citoyens dans le traitement des dossiers.
Cela signifie aussi que des divergences de fond entre les départements se transformeraient plus facilement qu'aujourd'hui en rivalités de personnes.

Il ne faut pas non plus perdre de vue que des ressources financières importantes seraient nécessaires pour mener une campagne électorale dans tout le pays. Les candidats dépendraient davantage des partis nationaux, qui s'en trouveraient renforcés. La Suisse serait gagnée par une forme de partitocratie. Si elle était acceptée, l'initiative donnerait aussi plus de poids aux riches particuliers, aux entreprises et aux lobbies ayant les moyens de mener et de financer des campagnes à l'échelle nationale.

3. Un Parlement affaibli serait forcément moins efficace

L'initiative contient une autre faiblesse de taille : elle modifierait l'actuel équilibre des forces entre le Conseil fédéral et le Parlement. Aujourd'hui, c'est le Parlement qui élit les membres du Conseil fédéral. En cas d'acceptation de l'initiative, le Parlement perdrait cette compétence. La surveillance qu'il exerce sur le gouvernement s'en trouverait aussi affaiblie. Or il s'agit là d'une prérogative importante. La répartition actuelle des forces, avec un Parlement fort d'un côté et un Conseil fédéral fort de l'autre, revêt une importance capitale pour la qualité de la politique. L'élection du Conseil fédéral par le peuple nuirait à cet équilibre.

Prenons un exemple concret : une des Commissions de gestion publie un rapport critique sur un membre du gouvernement. Si le Conseil fédéral était élu par le peuple, à qui ce conseiller fédéral devrait-il rendre des comptes ? Au Parlement ? Ou à ses électeurs, les citoyens suisses ?

Monsieur Filippo Lombardi, président du Conseil des États, vous expliquera ensuite en détail pour quelles raisons le Parlement est opposé à cette initiative.

4. Préserver un équilibre qui a fait ses preuves entre les minorités

Pour le Conseil fédéral, l'élection des membres du gouvernement par le peuple modifierait l'équilibre entre les minorités qui composent notre pays. Avec ses quatre langues et ses différentes cultures, la Suisse est un modèle de réussite. Des efforts considérables sont néanmoins nécessaires pour maintenir cette cohésion interne, à laquelle contribue aussi l'élection du Conseil fédéral.

Depuis la fondation de l'État fédéral, l'Assemblée fédérale a veillé à ce que les minorités soient représentées équitablement au Conseil fédéral, en particulier à ce que les régions francophones et italophones comptent régulièrement un des leurs au gouvernement. De manière générale, la représentation de ces régions a même été légèrement supérieure à leurs poids démographique. Si les conseillers fédéraux étaient élus par le peuple, les grands cantons avec une forte population verraient leur position encore renforcée. Actuellement, la Constitution prévoit que les diverses régions du pays doivent être équitablement représentées au Conseil fédéral. En cas d'acceptation de l'initiative, cette obligation tomberait.

L'élection du Conseil fédéral par le peuple pourrait donc menacer cette représentation équilibrée des minorités, qui a fait ses preuves. Les auteurs de l'initiative le reconnaissent eux-mêmes puisque sur ce point, ils ne font pas confiance aux citoyens et proposent d'instaurer un quota, qui garantira deux sièges au gouvernement aux régions francophones et italophones. Une dernière remarque encore sur la question de la protection des minorités : qu'en est-il des régions rhéto-romanes ? Il semblerait que les auteurs de l'initiative les ont purement et simplement oubliées.

Pour garantir que cette règle du quota soit respectée dans tous les cas, l'initiative prévoit un mode de calcul particulier pour l'attribution des sièges, fondé sur la moyenne géométrique. Cette formule mathématique confère un poids plus élevé aux suffrages des citoyens votant dans les régions francophones et italophones qu'à ceux des régions germanophones et rhéto-romanes. Les régions francophones et italophones seraient néanmoins mises en concurrence pour les deux sièges qui leur sont réservés. Les candidats de la minorité italophone seraient désavantagés, car la Suisse romande compte quatre fois plus d'électeurs que les régions italophones.

J'aimerais aussi rappeler que la règle du quota se réfère expressément au domicile des candidats et non à leur provenance. Des personnes originaires de Suisse alémanique, mais qui s'engagent politiquement dans une région francophone ou italophone du pays, pourraient donc aussi se battre pour ces deux sièges.

5. Notre fédéralisme serait mis sous pression

L'initiative, si elle était acceptée, mettrait notre fédéralisme sous pression et ce, pour deux raisons :

La règle du quota reviendrait, dans les faits, à diviser la Suisse en deux grandes régions, avec d'un côté une partie germanophone et rhéto-romane et de l'autre, une partie francophone et italophone. Il faudrait aussi délimiter clairement les régions linguistiques dans les cantons plurilingues.

Notre fédéralisme serait également mis sous pression par le fait que l'élection du Conseil fédéral à l'échelle nationale renforcerait le rôle des partis nationaux, au détriment des sections cantonales. On assisterait alors à une centralisation des forces concernant les partis et, à l'inverse, à une séparation des forces s'agissant des langues. Autant dire que la pression serait grande pour notre système fédéraliste.

Avant de conclure, j'aimerais revenir sur un argument maintes fois répété par les auteurs de l'initiative. Ils affirment que leur projet comble une lacune, car aujourd'hui le peuple n'a pas son mot à dire dans l'élection des conseillers fédéraux. C'est inexact. Les citoyennes et les citoyens de ce pays ne votent pas seulement à échéances régulières sur des questions politiques de fond, ce sont aussi eux qui élisent les membres du Parlement, lesquels sont chargés à leur tour d'élire le Conseil fédéral en leur qualité de représentants du peuple. Ce système s'applique depuis la création de l'État fédéral, il y a plus de 160 ans. Toutes les initiatives visant à le modifier en instaurant l'élection par le peuple ont jusqu'ici échoué. Deux votations populaires ont été organisées à ce sujet au cours du siècle dernier, en 1900 et en 1942, mais sans succès. Les différentes interventions, initiatives parlementaires et pétitions traitant de cette question n'ont pas non plus réussi à passer la rampe.

L'actuel mode d'élection du Conseil fédéral a été consacré lors de plusieurs scrutins populaires. Il a contribué, au fil des décennies, à la stabilité politique dans notre pays. Les inconvénients d'une élection par le peuple sont trop nombreux, c'est pourquoi le Conseil fédéral et le Parlement rejettent cette option.

Mesdames et Messieurs, le Conseil fédéral ne veut pas peindre le diable sur la muraille. L'acceptation de l'initiative ne sonnerait pas le glas de la Confédération.

Mais il n'ignore pas non plus qu'il est toujours intéressant, politiquement parlant, de demander un renforcement des droits populaires, ce qui explique que des initiatives en ce sens voient régulièrement le jour. Pas plus tard que l'année dernière nous avons été appelés aux urnes pour décider si les accords internationaux devaient, par principe, être soumis au vote du peuple. L'initiative a été rejetée avec 75 % de non.

Mes collègues du gouvernement et moi-même nous considérons comme des défenseurs de la démocratie directe. Cette défense ne se résume toutefois pas simplement à étendre le plus possible les droits populaires, mais à trouver le juste équilibre entre citoyens, Parlement et Conseil fédéral.

Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral et le Parlement recommandent le rejet de l'initiative pour l'élection du Conseil fédéral par le peuple.

Je passe à présent la parole à Monsieur Filippo Lombardi, président du Conseil des États.

Votation populaire du 9 juin 2013, non à l’élection du Conseil fédéral par le peuple: déclaration de la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga