Mesdames et Messieurs,

Renforcer notre démocratie directe et étendre les possibilités de participer à la définition de notre politique étrangère.
Tels sont les arguments, a priori sympathiques, des auteurs de l'initiative populaire « Accords internationaux : la parole au peuple ! » Peut-on s'opposer à cet objectif ? Oui, estiment le Conseil fédéral et le Parlement, qui recommandent le rejet de cette initiative. Mon collègue Johann Schneider-Ammann et moi-même allons vous exposer sur quelles considérations se fonde cette conclusion.

1. Traités internationaux : à qui revient la décision ?

Les traités internationaux - qui lient la Suisse et d'autres États - relèvent du quotidien de l'activité de l'État. Bon an, mal an, la Suisse conclut quelque 500 traités internationaux. Les traités internationaux règlent de manière contraignante des rapports entre deux - ou plusieurs - États. Chacune des parties contractantes sait alors ce qu'elle peut exiger de l'autre et ce que l'autre peut exiger d'elle-même. Et lorsque le contrat ne répond plus aux circonstances effectives, il peut être renégocié d'un commun accord ou dénoncé unilatéralement. Ce n'est pas très différent des rapports contractuels que nous entretenons dans la vie de tous les jours : nous signons des contrats de bail ou des contrats de vente, résilions des contrats d'assurance ou modifions les conditions d'un prêt hypothécaire.

Pour les traités internationaux, la question déterminante est la suivante : qui est habilité à les conclure au nom de la Confédération suisse ? À qui doit revenir la décision, lorsqu'il s'agit de donner à un pays étranger un consentement juridiquement contraignant ?

Conseil fédéral et Parlement
À cette question, la Constitution fédérale apporte une réponse qui a fait ses preuves : c'est le Conseil fédéral qui négocie les traités internationaux. Dans de nombreux cas, il a aussi la compétence de les conclure lui-même. Pour les traités d'une certaine importance, l'approbation du Parlement est cependant nécessaire. Si ce dernier n'est pas d'accord avec un traité qui lui est soumis, il peut refuser de donner son approbation - ce qu'il a fait par exemple pour le traité négocié avec l'Allemagne sur le trafic aérien.
Référendum facultatif
Mais le Parlement n'a pas non plus toujours le dernier mot. Les traités internationaux qui sont d'une durée indéterminée et qui ne sont pas dénonçables, ou ceux qui prévoient l'adhésion de la Suisse à une organisation internationale, sont soumis au référendum facultatif. Lorsque le référendum est demandé - et que 50 000 signatures sont réunies - une votation populaire est organisée. En 2003, ce droit a été étendu : depuis cette date, sont également soumis au référendum facultatif les traités internationaux dont la mise en œuvre exige une modification de la législation fédérale. Le cas s'est présenté, par exemple, lors de l'extension de l'accord sur la libre circulation des personnes à la Bulgarie et à la Roumanie. Cette extension nécessitait la modification de certaines lois fédérales, et le référendum, on le sait, avait été demandé contre ce traité. Près de 60 % des votants l'ont finalement approuvé en février 2009.
Référendum obligatoire
Les traités qui revêtent une importance fondamentale pour notre pays sont même soumis au référendum obligatoire. Par exemple lorsqu'il s'agit d'adhérer à une communauté supranationale ou à une organisation de sécurité collective. Dans ce cas, le peuple et les cantons sont automatiquement appelés à se prononcer, sans qu'une collecte de signatures soit nécessaire. Le cas s'est présenté deux fois à ce jour : pour l'adhésion à l'ONU dans les années 80 et pour l'adhésion à l'Espace économique européen (EEE). Et la question d'une éventuelle adhésion à l'Union européenne (UE) devrait aussi impérativement être approuvée à la double majorité du peuple et des cantons.
Conclusion : le système fonctionne
On constate donc que le peuple a aujourd'hui déjà la possibilité de participer d'une manière déterminante à la définition de la politique étrangère de la Suisse. Les traités qui contiennent un choix fondamental pour l'avenir du pays sont obligatoirement soumis au vote. Par ailleurs, comme je l'ai dit, les citoyens peuvent aussi se prononcer sur certains traités qui sortent de l'ordinaire, lorsqu'une demande de référendum aboutit.

Les droits de participation démocratique dont disposent les citoyens suisses sont uniques au monde. Dans aucun autre pays la population n'a-t-elle la possibilité de s'exprimer sur tant de questions de fond, nulle part ailleurs tant de choix fondamentaux ne peuvent-ils être opérés directement par le peuple. Le fait que cette participation démocratique concerne également des traités internationaux est une autre particularité qui distingue la Suisse de la quasi-totalité des autres États, et dont nous sommes fiers, à juste titre.

2. L'ASIN en veut toujours plus !

Mais à en croire l'Action pour une Suisse indépendant et neutre (ASIN), ce n'est pas assez. L'ASIN reproche au Conseil fédéral et au Parlement d'utiliser le système actuel pour conclure des traités internationaux sans demander son avis au peuple et préparer ainsi une adhésion en douce à l'Union européenne. L'initiative de l'ASIN vise donc à transformer de fond en comble notre système actuel de démocratie directe. Mais elle va beaucoup trop loin, elle génère des coûts inutiles et elle est imprécise et floue.

Un trop grand nombre de votations
L'initiative de l'ASIN aurait pour résultat qu'il faudrait obligatoirement voter même sur des traités internationaux qui ne sont absolument pas controversés politiquement. Au cours de la dernière session des Chambres fédérales, le Conseil national s'est par exemple prononcé à une large majorité en faveur d'une convention interdisant les armes à sous-munitions. Il n'y avait pas d'opposition politique notable à ce texte et pourtant, avec l'initiative de l'ASIN, il aurait obligatoirement fallu organiser une votation populaire sur cette convention. Cette logique nous est complètement étrangère : nous ne nous prononçons pas systématiquement sur toutes les lois adoptées par le Parlement fédéral, mais uniquement lorsqu'une partie de la population en fait la demande par référendum. L'instrument du référendum permet aux citoyens d'indiquer qu'un projet présente pour eux un grand intérêt et qu'ils souhaitent faire entendre leur voix. Il en va de même - et c'est suffisant - pour les traités internationaux. Il est simplement inutile d'en exiger davantage. Certes les comités référendaires auraient la tâche plus facile, puisqu'ils n'auraient plus à récolter des signatures. Mais l'État devrait supporter des coûts supplémentaires pour l'organisation de votations inutiles.
Promesses et réalité
Le comité d'initiative prétend que par le passé, de nombreux traités internationaux ont été conclus sans demander son avis au peuple. Et il cite l'exemple de la contribution versée au titre de la cohésion au profit des nouveaux membres de l'UE. Le comité mentionne encore d'autres traités futurs sur lesquels le peuple serait prétendument empêché de se prononcer : accords avec l'UE sur le libre-échange agricole ou sur les services. L'ASIN estime également que le peuple devrait impérativement et dans tous les cas se prononcer sur les accords de double imposition.

Mais c'est précisément cette énumération qui montre clairement que l'on essaie de faire prendre aux citoyens des vessies pour des lanternes : nombre des exemples que cite le comité d'initiative n'entreraient pas dans le champ d'application de l'initiative.

Prenons par exemple le milliard de cohésion : comme vous le savez, la Suisse n'a pas réglé cette question par un traité, mais par une simple déclaration politique. Même avec l'acceptation de l'initiative, la question n'aurait pas fait l'objet d'une votation. À ce jour, la Suisse n'a jamais signé de traité international par lequel elle s'engagerait à des versements de plus de 100 millions de francs par année ou à un versement unique de plus d'un milliard de francs. L'initiative, ici, relève donc du fantasme. Prenons encore l'exemple des conventions de double imposition : ces deux dernières années, le Parlement en a approuvé 23. Il doit encore en examiner 10 autres. Aurait-il vraiment fallu, durant ces deux années, convoquer les citoyens suisses aux urnes pour qu'ils se prononcent sur plus de trente traités supplémentaires ? On voit l'absurdité de la proposition. Or là non plus, l'initiative n'apporte pas de réponse.

En résumé : le texte de l'initiative ne permet nullement de tenir les promesses du comité d'initiative.
Les domaines importants : un concept nébuleux
L'initiative présente une autre faiblesse majeure. Elle n'exige le référendum obligatoire que lorsque le traité porte sur un « domaine important ». Or à ce jour, personne n'a pu dire précisément ce qu'est un domaine important.

La Constitution fédérale n'établit pas de distinction entre des domaines politiques importants et non importants. Tous les domaines que règle le droit fédéral sont - en tant que thèmes - d'une importance équivalente. La Constitution connaît par contre la notion de « dispositions importantes » - mais ce n'est justement pas la même chose que des « domaines importants ».

Des dispositions importantes sont des normes qui nécessitent une base légale.

3. Potentiel de dommage de l'initiative

Refuser l'initiative, prétendent ses auteurs, c'est être contre le peuple. Le Conseil fédéral et le Parlement n'auraient aucune confiance dans le peuple, ajoutent-ils. Rien n'est plus faux : celui qui ne mesure la qualité de la démocratie qu'au nombre de scrutins et au nombre d'objet soumis au vote des citoyens fait preuve de son manque de confiance dans les autres organes de l'État et remet en cause leur légitimité. Les droits et les devoirs - ceux du Parlement et du Conseil fédéral aussi - ont été adoptés démocratiquement. Serions-nous vraiment une démocratie plus exemplaire si le peuple devait se prononcer sur chacun des plus de 500 traités internationaux que la Suisse conclut chaque année ? Il est permis d'en douter.

S'agissant du droit interne, le peuple ne se prononce pas non plus sur toutes les lois.

En cas d'acceptation de l'initiative, on introduirait cependant un système complètement différent pour les questions de politique étrangère. Un système qui dépouillerait le Conseil fédéral et le Parlement de leurs prérogatives et qui ferait de la Suisse un partenaire peu fiable sur la scène internationale.

Pour toutes les raisons que je viens d'évoquer, le Conseil fédéral et le Parlement recommandent le rejet de l'initiative.

Je passe maintenant la parole au conseiller fédéral Johann Schneider-Ammann, qui va vous expliquer les conséquences que pourrait avoir l'acceptation de l'initiative sur l'économie suisse.

Initiative populaire "Pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère": déclaration de la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga