Stimati rappresentanti della cultura, della politica e dell'economia,
gentili Signore e Signori,

a nome del Consiglio federale saluto cordialmente anche il Governatore del Baden-Württemberg. Siamo buoni vicini, signor Kretschmann, e siccome vogliamo esserlo anche in futuro Le faccio notare che non tutti i presenti fanno la spesa oltre confine.

Come noto, alcuni anni fa il Baden-Württemberg ha lanciato una campagna promozionale con uno slogan impareggiabile: «Sappiamo fare tutto, tranne parlare in buon tedesco». Signor Kretschmann, questo slogan, almeno la parte sul buon tedesco, ci trova del tutto concordi. Ancora una volta un cordiale benvenuto in Svizzera.

Poco fa, in un colloquio di lavoro, il governatore Kretschmann e io ci siamo intrattenuti anche sulle conseguenze di una decisione presa nell'ambito della democrazia diretta. Chi ora suppone che abbiamo parlato del 9 febbraio non è del tutto fuori strada.

I sistemi politici sono sistemi vivi

Signore e Signori, siamo dunque già in pieno argomento democrazia diretta. Inizio con una citazione:
«La democrazia diretta è una colonna portante dell'identità svizzera. Ma proprio il recente passato ha evidenziato anche alcune lacune dell'impostazione attuale dei diritti popolari. Inoltre, negli ultimi anni il ricorso ai diritti popolari è notevolmente aumentato. Si tratta pertanto di garantire il funzionamento della democrazia diretta negli anni a venire. (trad.)»

Al momento frasi simili si possono leggere nelle analisi di tutti i giornali.

Il testo citato si trova nel libro «Wieviel direkte Demokratie verträgt die Schweiz? [Quanta democrazia diretta sopporta la Svizzera?]». Un libro di scottante attualità, appena pubblicato - si potrebbe pensare. E invece no, l'opera è uscita quasi 20 anni fa e testimonia che il dibattito critico sulla democrazia diretta non è un fatto eccezionale, bensì del tutto normale.

Che il proprio sistema politico sia oggetto di dibattiti critici e creativi non è certo una peculiarità esclusiva della Svizzera.

Dieci giorni fa, in occasione della visita in Svizzera del Presidente francese, i giornalisti del suo Paese hanno affrontato con lui l'argomento delle riforme del sistema politico in Francia. Ed anche in occasione della mia visita in Lussemburgo, il Primo ministro lussemburghese mi ha riferito di un'intensa discussione sul sistema politico.

Ovunque quindi si discutono le regole e i sistemi, non solo in politica, ma, ad esempio, anche nello sport:

Nel calcio occorre introdurre la moviola istantanea oppure il chip nel pallone? Personalmente ne so troppo poco, ma presumo che il risultato finale non cambierebbe: alla fine vincono sempre i tedeschi.

In queste discussioni una cosa è sempre chiara:

Chi discute le regole di un sistema non mette in questione l'esistenza in generale di tale sistema.

Nessuno vuole abolire la democrazia in Francia, nessuno vuole abolire la democrazia diretta in Svizzera, nessuno vuole abolire il calcio.

I motivi per cui si discutono le regole sono molteplici; all'origine possono esservi sviluppi tecnologici, ma anche ragioni egoistiche:

chi è sempre tra i perdenti può essere tentato di dare la colpa alle regole del gioco.

Tuttavia, qualsiasi sistema può svilupparsi e migliorare soltanto se lo si rimette sempre in discussione.

D'altronde anche la nostra democrazia diretta si è costantemente evoluta.

Un esempio: nel 1841 il Cantone di Lucerna fu il terzo Cantone a introdurre il veto legislativo. Gli aventi diritto di voto ebbero così la possibilità di esprimersi in merito alla legislazione, ma anche su alleanze e trattati, usufruendo in tal modo di un diritto di partecipazione maggiore rispetto a tutti gli altri Cantoni. Il dibattito che ne seguì fu di grande importanza per l'ulteriore sviluppo della democrazia in Svizzera.

Ma l'idea secondo cui nel 1848 è poi stata introdotta la democrazia diretta in tutta la Svizzera è erronea:

il referendum facoltativo è stato infatti introdotto soltanto nel 1874,
e l'iniziativa popolare (per la revisione parziale della Costituzione) esiste soltanto dal 1891.
Vi sono successivamente state altre modifiche; nel 1921, ad esempio, è stato introdotto il referendum sui trattati internazionali.

Ma i diritti popolari non vengono sempre ampliati. Ciò infatti non corrisponde alla volontà dei cittadini, che ultimamente hanno nettamente respinto (con oltre il 75 % dei voti) due iniziative popolari che chiedevano un tale ampliamento, ossia l'iniziativa sull'«Elezione del Consiglio federale da parte del Popolo» e quella «Per il rafforzamento dei diritti popolari in politica estera (accordi internazionali: decida il popolo!)».

Mi permetto dunque una prima constatazione: il nostro sistema democratico non è statico e rigido, ma dinamico e discusso nel miglior senso della parola.

Disagio nei confronti delle iniziative popolari ...

Questo, Signore e Signori, è il motivo per il quale ritengo che il disagio espresso nei confronti della nostra democrazia diretta in seguito all'accettazione di alcune recenti iniziative popolari non sia un problema, bensì un'opportunità.

Come si esprime tale disagio?

Si critica ad esempio che oggi, invece di concretizzare le richieste avanzate dalle minoranze, le iniziative popolari tendano spesso a limitare i diritti delle minoranze, anche quelli fondamentali.

Di frequente si sente inoltre il rimprovero che le iniziative abbiano principalmente lo scopo di lanciare un segnale politico, con il conseguente pericolo che la Costituzione federale diventi una raccolta di segnali.

Inoltre, ed anche questa è una fonte di disagio, le iniziative formulerebbero richieste sempre più radicali che mettono in questione principi fondamentali dello Stato di diritto.

Questo disagio è dunque giustificato? E in caso affermativo, cosa possiamo fare per combatterlo?

Chiediamoci dapprima quali siano il senso e lo scopo di un'iniziativa popolare.

L'iniziativa popolare è nata come strumento per le cerchie politiche che avevano un accesso limitato alla politica istituzionale. Lo conferma anche la storia della sua nascita.

Alle fine del 19° secolo furono soprattutto i conservatori cattolici a lottare per questo diritto popolare, contro la volontà del Consiglio federale che ai tempi era in mano ai liberali radicali.

A lungo l'iniziativa popolare ha mantenuto questa funzione, il che si manifestava anche nei risultati: nei primi cento anni dall'introduzione, il Popolo e i Cantoni hanno accettato soltanto 10 iniziative popolari. Negli ultimi tempi la situazione è cambiata radicalmente: dal 1991 sono state accettate 12 iniziative.

Questa evoluzione è dovuta principalmente al fatto che l'iniziativa popolare è utilizzata in modo diverso rispetto al passato.

È infatti progressivamente diventata uno strumento di marketing politico. Oggi vi ricorrono anche raggruppamenti politici forti che hanno grande influenza in Parlamento. Molte iniziative sono elaborate e lanciate dai partiti in vista delle elezioni.

Bisogna quindi intervenire? Per rispondere a questa domanda vorrei formulare alcune idee generali riguardo alla sovranità popolare, alla decisione maggioritaria e al rapporto tra lo Stato di diritto e la democrazia.

Sovranità e decisione maggioritaria ...

Iniziamo col chiederci se in una democrazia diretta vengano posti dei limiti alla sovranità popolare.

In tale contesto è decisivo soprattutto un aspetto: la democrazia diretta è sempre il risultato dell'interazione tra cittadini, Parlamento e Governo, tutti e tre con le proprie responsabilità e competenze.

Lo sancisce anche la nostra Costituzione, il cui articolo 148 recita: «L'Assemblea federale esercita il potere supremo nella Confederazione, fatti salvi i diritti del Popolo e dei Cantoni». Dietro questa riserva si cela l'idea svizzera del principio della sovranità popolare.

In Parlamento, nel Consiglio federale o nelle votazioni popolari le decisioni sono prese secondo il principio maggioritario. Tale principio è un'importante regola democratica, ma anch'esso non si applica illimitatamente; la democrazia stessa vi pone dei limiti.

Mi spiego. Noi tutti siamo disposti a praticare una democrazia in cui decide la maggioranza, e siamo anche disposti ad accettare i risultati, a condizione di poter confidare nel fatto che non vengano intaccati i diritti fondamentali; ad esempio i diritti dell'uomo.

Qui entra in gioco la Costituzione. Decisa dal Popolo stesso, essa protegge la nostra fiducia nella democrazia.

Penso ad esempio all'articolo 5 della Costituzione federale: «Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato». Il principio dello Stato di diritto è una colonna portante del nostro Stato. Ne fanno parte anche i diritti fondamentali, quali ad esempio il diritto alla vita e alla libertà personale (art. 10 Cost.), il diritto alla protezione della sfera privata (art. 13 Cost.) o la libertà d'opinione e d'informazione (art. 16 Cost.).

Si tratta quindi proprio dei diritti elementari che vogliamo siano garantiti in una democrazia in cui decide la maggioranza.

I diritti fondamentali servono innanzitutto a tutelare le minoranze. Le maggioranze non ne dipendono in egual misura poiché sono in grado di imporre le loro esigenze e richieste con una decisione maggioritaria.

... Stato di diritto e democrazia

È lo Stato di diritto, che tutela i diritti fondamentali in qualsiasi caso, a prevalere sulla democrazia, un altro elemento fondamentale del nostro Stato, oppure viceversa?

Si tratta di una vecchia disputa, ma occorre chiedersi se la domanda sia sensata. È ipotizzabile una democrazia senza diritti fondamentali?

Solo un esempio: si può parlare di un dibattito democratico se alcuni giornali sono censurati e singoli gruppi devono temere per la propria vita se esprimono la propria opinione?

No, Signore e Signori, ovviamente no. Senza i diritti fondamentali non c'è democrazia.

E questo vuol dire che non si tratta di contrapporre lo Stato di diritto e la democrazia, bensì di metterli in relazione. I diritti fondamentali sono sia il presupposto sia il risultato di una democrazia che funziona.

L'iniziativa popolare ...

Dopo queste considerazioni generali desidero tornare a uno dei tratti distintivi della nostra democrazia diretta, ovvero l'iniziativa popolare.

Le iniziative popolari consentono di modificare la Costituzione in qualsiasi momento e in modo relativamente semplice. Dal punto di vista del contenuto non ci sono quasi limiti all'iniziativa popolare; la Costituzione è assai cauta nel disciplinare la questione della nullità delle iniziative popolari depositate.

Sono solo tre i motivi di nullità espressamente citati:

l'iniziativa popolare non deve violare il principio dell'unità della forma, vale a dire che o deve essere formulata in modo concreto o deve essere pensata come proposta generica che verrà formulata nel dettaglio solo in Parlamento;
deve essere inoltre osservato il principio dell'unità della materia: l'iniziativa non può contenere allo stesso tempo più richieste non correlate tra loro da un nesso materiale;
infine, l'iniziativa non può violare disposizioni cogenti del diritto internazionale, vale a dire norme fondamentali come il divieto di tortura o il divieto di trattamento inumano.

Questo significa dunque che si può votare anche su iniziative popolari che violano i diritti fondamentali o che sono incompatibili con le disposizioni del diritto internazionale, purché queste non rientrino nel diritto internazionale cogente.

Al momento sono sempre più frequenti le voci favorevoli all'estensione dei motivi di nullità.

Si chiede, ad esempio, che le iniziative che violano la CEDU o i principi fondamentali dello Stato di diritto non siano sottoposte a votazione.

Queste richieste sono connesse al numero crescente di iniziative che violano il diritto internazionale o intaccano norme costituzionali fondamentali.

Il disagio di fronte all'aumento di tali iniziative è comprensibile: è insoddisfacente votare su iniziative che, dopo l'accettazione, possono essere attuate soltanto in modo parziale per ragioni inerenti allo Stato di diritto.

Ciononostante sono convinta che si debba essere cauti nell'introdurre nuovi motivi di nullità.

Infatti, più si estendono i motivi di nullità e più aumenta il pericolo che se ne faccia abuso per impedire iniziative politicamente scomode.

... e l'attuazione delle iniziative accettate

Quando un'iniziativa viene accettata, la prima conseguenza diretta è una modifica del testo costituzionale. Questa constatazione non è così ovvia come potrebbe sembrare.

Più le iniziative vengono utilizzate al fine di lanciare dei segnali politici, più il dibattito si allontana dal testo effettivo dell'iniziativa - e tanto più si alimentano speranze e aspettative che ben poco hanno a che vedere con il tenore dell'iniziativa. Penso ad esempio ai treni sovraccarichi e agli ingorghi sulle strade in relazione alla votazione sull'iniziativa «Contro l'immigrazione di massa».

È compito del legislatore concretizzare una nuova disposizione costituzionale. A tal fine, deve interpretarla nel contesto dell'intera Costituzione federale vigente. Si tratta pertanto di conciliare al meglio diverse disposizioni costituzionali.

L'iniziativa sull'espulsione, ad esempio, chiede che in futuro i tribunali adottino una prassi di espulsione più severa. Anche se questa iniziativa potrebbe facilitare l'ingerenza nei diritti fondamentali, le condizioni che secondo la Costituzione devono essere soddisfatte per limitare i diritti fondamentali non possono di certo essere abolite.

Un'iniziativa accettata è una revisione parziale della Costituzione. Si tratta, per così dire, di un lavoro frammentario: gli autori dell'iniziativa perseguono un obiettivo politico e non devono preoccuparsi della coerenza all'interno del testo costituzionale o dell'ordinamento giuridico. Nel lavoro legislativo, invece, il Parlamento deve tenere in considerazione l'intero ordinamento giuridico e garantire che la Costituzione sia possibilmente priva di contraddizioni.

Cultura democratica

Queste considerazioni di tipo giuridico-costituzionale sono importanti per comprendere la nostra democrazia, fondata sullo Stato di diritto e sulla separazione dei poteri, e garantirne il funzionamento.

Non dimentichiamo, però, che lo Stato democratico costituzionale poggia su condizioni che esso stesso non può garantire.

Proprio la nostra democrazia, fondata sul principio della divisione dei poteri e con il suo complesso gioco di interazioni, è concepita in funzione del dialogo, non del conflitto. Per questo motivo deve basarsi su una cultura politica.

Il dibattito tra interessi contrastanti può anche assumere toni molto accesi, ma è comunque necessario un terreno comune che nessuno deve abbandonare. La dignità umana deve sempre rappresentare il confine da non valicare.

Anche se le condizioni dello Stato di diritto possono essere fatte valere in un procedimento giudiziario, è ancora più importante che lo Stato di diritto, la tutela delle minoranze e il rispetto del prossimo siano principi fondamentali del dibattito politico.

Le conquiste della civiltà - come i diritti fondamentali - che si sono cristallizzate nei secoli passando per dolorosi processi di apprendimento, sono essenziali per la nostra convivenza e la nostra democrazia.

Anche la Costituzione stessa - e questa è una constatazione determinante - confida in questa cultura democratica: il fatto che gli ostacoli per dichiarare nulla un'iniziativa popolare siano molto elevati non può significare che i principi dello Stato di diritto o gli obblighi internazionali della Svizzera non vengano presi sul serio.

La nostra democrazia diretta è una storia di successo unica che può restare tale soltanto se la nostra cultura politica è caratterizzata dal rispetto e dal riguardo:

dal rispetto delle maggioranze nei confronti delle minoranze;
dal riconoscimento reciproco dei diversi organi costituzionali; e

dal rispetto della popolazione nei confronti delle conquiste del nostro Stato di diritto.

La democrazia diretta: la nostra identità politica

Signore e Signori, la democrazia diretta è la nostra identità politica.

Negli ultimi due secoli si sono svolte nel mondo centinaia di votazioni popolari nazionali. Sono orgogliosa di essere Presidente del Paese in cui ha avuto luogo circa la metà di queste votazioni popolari.

"Orgogliosa" è una parola che pronuncio raramente, soprattutto se riferita a me stessa, ma la utilizzo quando parlo di democrazia diretta.

Sono orgogliosa del nostro sistema politico, perché la democrazia diretta è un sistema coraggioso. In una democrazia diretta tutti i cittadini hanno una grande responsabilità, in quanto prendono decisioni di notevole portata.

Sono orgogliosa del nostro sistema, perché la democrazia diretta punta all'ideale democratico del governo popolare: i governanti e i governati devono essere possibilmente identici. I cittadini devono seguire le regole che essi stessi hanno contribuito a formulare e a istituire.

Signore e Signori, care cittadine e cari cittadini, desidero concludere trasmettendovi i saluti del Governo federale.

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