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Sehr geehrte Damen und Herren

1. Ausgangslage

Ausländerinnen und Ausländer, die eine schwere Straftat begangen haben, sollen die Schweiz verlassen müssen. Das ist für den Bundesrat klar. Ebenso klar ist es für ihn, dass wir die tragenden Säulen unseres Rechtsstaates dabei nicht zerschlagen dürfen. Wir müssen Lösungen suchen, die ausgewogen, verhältnismässig und gerecht sind.

Der Bundesrat hat deshalb zur Umsetzung der Ausschaffungsinitiative eine vermittelnde Lösung vorgeschlagen, die zu einer strengeren Praxis bei der Ausschaffung führt, dabei aber dem Prinzip der Verhältnismässigkeit und den Menschenrechten Rechnung trägt. Dieser Vorschlag hat in der Vernehmlassung eine Mehrheit gefunden. 20 Kantone, 24 Organisationen und vier Parteien (BDP, CVP, EVP, GPS) unterstützen diesen Vorschlag. Im Juni hat der Bundesrat dem Parlament die entsprechende Botschaft überwiesen. Diese wird zurzeit von der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vorberaten. Die Umsetzung der Ausschaffungsinitiative, die von der Bevölkerung Ende 2010 angenommen wurde, läuft also.

2. Die Durchsetzungsinitiative und ihre Forderungen

Der Bundesrat hat sich heute mit der Volksinitiative "Zur Durchsetzung der Ausschaffung krimineller Ausländer" befasst. Die Initiantinnen und Initiantinnen sind der Meinung, die Durchsetzungsinitiative sei nötig, weil der Bundesrat die Umsetzung der Ausschaffungsinitiative verweigert habe. Mit der Durchsetzungsinitiative wollen sie nun aufzeigen, wie man die Ausschaffungsinitiative umsetzen müsse. Inhaltlich entspricht die neue Initiative in weiten Teilen dem Vorschlag, den das Komitee der Ausschaffungsinitiative zur Umsetzung der neuen Verfassungsbestimmungen vorgeschlagen hatte. Diese Variante wurde in der Vernehmlassung allerdings nur von einer Minderheit unterstützt.

Was verlangt diese Durchsetzungsinitiative alles?

Zunächst einen Automatismus für Ausschaffungen. Die Gerichte müssten die Ausschaffung unabhängig von der Höhe der Strafe anordnen, die sie in einem konkreten Fall verhängen. Damit kann selbst eine geringfügige Sanktion wie zum Beispiel eine Geldstrafe von 30 Tagessätzen zu einer Ausschaffung führen.

Die Behörden müssten die Ausschaffung dann unverzüglich vollziehen. Ein vorübergehender Aufschub kommt nur dann in Frage, wenn die Ausschaffung gegen das Non-Refoulement-Gebot verstossen würde, das unsere Verfassung in Artikel 25 festhält - also dann, wenn einem Menschen im Herkunftsstaat Folter droht oder ein Flüchtling im Herkunftsstaat verfolgt wird.

Die Initiative will die Beschwerdemöglichkeiten und damit den Rechtsschutz der Betroffenen massiv einschränken. All dies verstösst gegen fundamentale Grundsätze unseres Rechtsstaates und steht im Widerspruch zu völkerrechtlichen Bestimmungen, die wir als verbindlich anerkennen. Vor allem widerspricht die Initiative mit ihrem strikten Ausweisungsautomatismus dem Verhältnismässigkeitsprinzip. Dieses ist eine tragende Säule unseres Rechtsstaats. Das Prinzip, das in unserer Verfassung verankert ist, verlangt, dass jedes staatliche Handeln verhältnismässig sein muss: also geeignet, notwendig und zumutbar für die betroffene Person.

3. Das Problem - konkret

Welche Folgen hätten die Forderungen der Durchsetzungsinitiative konkret?

Ein Beispiel: Eine Französin, die seit langem in der Schweiz lebt und keine sozialen Bindungen mehr zu ihrem Heimatland hat, wird wegen versuchten Betrugs bei den Sozialversicherungen zu einer bedingten Geldstrafe von 90 Tagessätzen verurteilt. Gemäss Durchsetzungsinitiative müsste sie die Schweiz für mindestens 10 Jahre verlassen - und zwar auch dann, wenn die Zukunftsprognose für die Französin gut ist, und eine Ausschaffung nicht notwendig wäre, um sie hier von weiteren Straftaten abzuhalten.

Die Durchsetzungsinitiative schliesst im Weiteren ausdrücklich aus, dass die Behörden völkerrechtliche Bestimmungen beachten dürfen, wenn sie der Initiative widersprechen und zum nicht zwingenden Völkerrecht gehören. Dadurch nimmt die Initiative Konflikte insbesondere mit der Europäischen Menschenrechtskonvention und dem Freizügigkeitsabkommen mit der EU ausdrücklich in Kauf.

Die eben erwähnte Französin müsste also wegen ihrer Geldstrafe für versuchten Sozialversicherungsbetrug ausgeschafft werden - und dies ungeachtet der Tatsache, dass das Freizügigkeitsabkommen Ausschaffungen nur dann vorsieht, wenn eine gegenwärtige, tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung der öffentlichen Ordnung vorliegt. Das dürfte aber bei einer bedingten Geldstrafe von 90 Tagessätzen kaum der Fall sein. Sie sehen: Der Konflikt mit unseren Nachbarn und die Vollzugsschwierigkeiten sind also vorprogrammiert.

Aus all diesen Überlegungen spricht sich der Bundesrat gegen diese Initiative aus. Der Bundesrat verteidigt die elementaren Grundsätze unserer Verfassung und die Kohärenz der Verfassungsordnung. Er setzt sich auch ein für Lösungen, die mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar sind und die nicht dazu führen, dass die Schweiz Verträge verletzt, die sie abgeschlossen hat.

Deshalb hält der Bundesrat an seiner Variante fest, die er für die Umsetzung der Ausschaffungsinitiative vorgeschlagen hat. Dieser Vorschlag versucht, die Ausschaffungsinitiative in unsere Verfassung einzubetten und mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz in Einklang zu bringen. Dieses Ziel kann mit der Durchsetzungsinitiative nicht erreicht werden.
Der Bundesrat lehnt die Initiative deshalb ab.

Sie könnten jetzt sagen, das alles komme Ihnen irgendwie bekannt vor, das sei doch eigentlich alter Wein in neuen Schläuchen - sowohl die Stossrichtung der Initiative als auch die Haltung des Bundesrats. Die Durchsetzungsinitiative geht mit Ihren Forderungen nun aber in einem Punkt noch einen Schritt weiter als die Ausschaffungsinitiative - und deshalb tut dies auch der Bundesrat.

4. Verletzung des zwingenden Völkerrechts: Ein Satz ungültig

Die Durchsetzungsinitiative verlangt, dass die Bestimmungen zur Ausschaffung und deren Vollzug dem Völkerrecht vorgehen - es sei denn, es handle sich um zwingendes Völkerrecht. Sie definiert dann diesen den Begriff des zwingenden Völkerrechts. Die Definition im Initiativtext besteht aus einer abschliessenden Aufzählung dessen, was zwingendes Völkerrecht sein soll. Und diese Definition ist enger als die völkerrechtliche Definition und die dazugehörige Praxis der schweizerischen Behörden.

Dass diese engere Definition bei der Ausschaffungspraxis zu gravierenden Folgen für die Betroffenen führen würde, könnte aber wohl in den meisten Fällen verhindert werden. Es käme nämlich der erwähnte Artikel 25 unserer Bundesverfassung zur Anwendung, der das Non-Refoulement-Gebot enthält, also die Verpflichtung,

erstens Flüchtlinge nicht in einen Staat auszuschaffen oder auszuliefern, in dem sie verfolgt werden,
und zweitens niemanden in einen Staat auszuschaffen, in dem ihm Folter oder eine andere Art grausamer und unmenschlicher Behandlung oder Bestrafung droht.

Betroffene können diese verfassungsrechtlichen Gewährleistungen anrufen, um ihre Ausschaffung vorübergehend aufzuschieben. Die Durchsetzungsinitiative sieht ausdrücklich vor, dass diese Verpflichtung eingehalten werden muss. Hingegen ist die abschliessende Definition des zwingenden Völkerrechts in Initiativtext höchst problematisch.

Volk und Stände haben zwar einen sehr grossen Spielraum zur Gestaltung der Verfassung. Doch zu sagen, was zwingendes Völkerrecht ist, steht der Schweiz und ihrem Verfassungsgeber nicht zu. Massgebend für die Umschreibung des zwingenden Völkerrechts sind die Quellen des Völkerrechts selbst, also etwa die Staatenpraxis, die völkerrechtlichen Verträge oder die internationale Gerichtsbarkeit. Es handelt sich somit um einen Komplex von Rechtsnormen, der durch die Völkergemeinschaft definiert wird.

Diese Rechtsnormen binden alle Staaten und somit auch die Schweiz. Kurz: Die Schweiz kann also zwingendes Völkerrecht nicht einfach umdefinieren. Sie würde mit einer abschliessenden Definition in der Verfassung einen Konflikt mit dem Völkerrecht schaffen. Dies gilt umso mehr, als diese Definition Elemente nicht berücksichtigt, die heute schon zu den zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts gehören, also zu den Menschenrechtsgarantien, von denen ein Land auch im Kriegsfall oder in einer anderen Katastrophensituation nicht abweichen darf. Dazu zählen etwa der Grundsatz "Keine Strafe ohne Gesetz" oder gewisse Aspekte der Glaubens- und Gewissensfreiheit.

Gemäss unserer Bundesverfassung müssen eine Initiative oder Teile davon für ungültig erklärt werden, wenn sie zwingende Bestimmungen des Völkerrechts verletzen. Aus diesem Grund muss die zitierte Definition respektive der zitierte Satz für ungültig erklärt und aus dem Initiativtext gestrichen werden.

Übrigens wäre der ungültige Satz auch aus Gründen der freien Willensbildung problematisch. Er suggeriert den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern nämlich, sie könnten durch ihr Abstimmungsverhalten das zwingende Völkerrecht gestalten. Tatsache bleibt aber, dass die Schweiz ans zwingende Völkerrecht gebunden ist - und zwar so, wie es völkerrechtlich umschrieben ist und nicht so wie es der Initiativtext vorsieht.

5. Schluss

Sehr geehrte Damen und Herren

Auch der Bundesrat will - wie die Initiantinnen und Initianten und die Stimmbevölkerung -, dass ausländische Personen die Schweiz verlassen müssen, wenn sie massgeblich und wiederholt die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährden. Er hat dem Parlament deshalb einen Vorschlag zur Umsetzung der Ausschaffungsinitiative unterbreitet, die Volk und Stände Ende 2010 angenommen haben. Der Vorschlag, der in der Vernehmlassung Zustimmung bekommen hat, ist eine vermittelnde Lösung: Er trägt der Absicht der Ausschaffungsinitiative Rechnung und macht eine strengere Praxis möglich, ohne aber die fundamentalen Grundsätze unseres Rechtsstaates und das internationale Recht zu verletzen.

Die Durchsetzungsinitiative hingegen empfiehlt der Bundesrat zur Ablehnung. Sie steht im Konflikt mit wesentlichen Grundsätzen unserer Verfassung und setzt sich über völkerrechtliche Verpflichtungen der Schweiz hinweg.

Der Bundesrat beantragt dem Parlament gleichzeitig aber auch, die Initiative für teilweise ungültig zu erklären: Sie soll ohne den ungültigen Satz zur Abstimmung kommen, der das zwingende Völkerrecht definieren will.

Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.

Iniziativa per l’attuazione: dichiarazione della consigliera federale Simonetta Sommaruga